Принципы местного самоуправления - Государственное и муниципальное управление (Сибикеев К.). Принципы и преимущества местного самоуправления Принципиальных основ самоуправления утверждалась самостоятельность

Лихошва А. О.

10. Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2005 г. 259-З № 525-111 (ред. от 02.04.2014) «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия) с общественными объединениями» // Якутия. 2005. № 143.

11. Закон Алтайского края от 27 дек. 2007 г. № 153-ЗС (ред. от 03.04.2014) «Об основах взаимодействия органов государственной власти Алтайского края, органов местного самоуправления Алтайского края и общественных объединений, реализующих на территории Алтайского края социально значимые проекты» // Алтайская правда. 2008. № 8.

Учеными отмечается отсутствие однородности в системе современных принципов местного самоуправления . Однако все они сходятся в одном, отводя значительную роль принципу самостоятельности. По мнению Н. Л. Пешина «самостоятельность» является ключевым понятием в определении местного самоуправления, выводимом из конституционных норм . Нетрудно заметить, что «самостоятельность», как и «самоуправление», -два однокоренных термина. Говоря о содержании местного самоуправления в качестве его особенности, названный автор отмечает функционирование на основе самоорганизации, самообеспечения и самоконтроля .

12. Вавилов Н. С. Правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества на местном уровне в Республике Марий Эл // Марийский юридический вестник. 2014. № 11. С. 152-161.

13. Васильев В. И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 8-17.

14. Михеева Т. Н. Новеллы в правовом регулировании местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 65-68.

Понятие принципа самостоятельности местного самоуправления не нашло единообразного определения ни в конституционно-правовом поле России, ни в работах ученых, за исключением некоторых единичных работ. Оно раскрывается, как правило, через характерные черты, указывающие на особенности исследуемой главной основы местного самоуправления.

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев считают данный принцип самостоятельностью решения населением вопросов местного значения, указывая при этом на суть местного самоуправления, и выделяют такие основные черты, отражающие его содержание:

1) самостоятельное решение вопросов местного значения населением путем муниципальных форм

REGIONAL ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF CONNECTION OF LOCAL GOVERNMENT

AND PUBLIC ASSOCIATIONS

In the article, the author considers some aspects of regional legal regulation of connection between local governments and public associations. Special attention is drawn to the positive experience of the Republic of Sakha (Yakutia), the Altai Territory, cities of federal status as Moscow and Sevastopol. As a result of studying of this problem, the author comes to some conclusions.

Keywords: local self-government, public associations, civil society, subjects of the Russian Federation, regional legislation.

GORNEV Roman V. - Postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law, the Mari State University, Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected]

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Лихошва Артем Олегович,

аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected]

В статье рассмотрены различные точки зрения на принцип самостоятельности местного самоуправления. Они дают представление о сущности и содержании данного принципа.

Ключевые слова: местное самоуправление, принцип, самостоятельность, население.

прямой демократии и посредством органов местного самоуправления;

2) реализация принципа подкрепляется экономической самостоятельностью местного самоуправления;

3) самостоятельность местного самоуправления гарантируется запретом вмешиваться органам государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, связанную с решением вопросов местного значения;

4) самостоятельность всех муниципальных образований обеспечивается положениями муниципального права в пределах их полномочий .

Некоторые авторы характеризуют названный принцип в качестве самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью. По их мнению содержание самостоятельности местного самоуправления выражается в следующем:

1) самостоятельность местного самоуправления, прежде всего, ограничивается только своими полномочиями и должна быть достаточной для осуществления этих полномочий;

2) самостоятельность при определении организационных форм на уровне местного самоуправления распространяется только на его особенности (исторические, национальные, географические и т. п.);

3) соблюдение интересов населения муниципальных образований в вопросах самостоятельности ни в коем случае не должно дистанцировать местное самоуправление от интересов государства, являющегося большим по размерам территориальным образованием;

4) самостоятельность местного самоуправления должна сочетаться с взаимодействием местной и государственной власти, что пока не нашло правовой регламентации и практической реализации .

А. Н. Костюковым выделяются признаки, связанные с самостоятельностью местного самоуправления, в том числе:

1) самостоятельность решения вопросов местного значения населением;

2) организационное обособление (самостоятельность) местного самоуправления в общей системе управления государством и обществом;

3) соразмерность полномочий местного самоуправления его материально-финансовым ресурсам .

Н. С. Бондарь, в обобщенном виде представляющий принципы организации местного самоуправления, которые получили регламентацию в Конституции Российской Федерации (статьи 12, 130), обращает внимание в первую очередь на самостоятельность решения населением вопросов местного значения:

1) муниципальные образования являются самостоятельными в решении ими вопросов местного значения;

2) органы местного самоуправления являются организационно обособленными, они должны быть наделены собственной компетенцией по вопросам местного значения в соответствии с уставом муниципального образования;

3) местное самоуправление гарантируется финансово-экономической самостоятельностью;

4) население самостоятельно определяет организационные формы осуществления местного самоуправления, структуру и наименование его органов.

Ученый при этом отмечает, что самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной. Например, у органов государственной власти в пределах их полномочий должно быть право на оказание регулирующего воздействия на местное самоуправление на основании пунктов «в», «е» статьи 71, пунктов «б» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации .

По мнению Т. Н. Михеевой именно самостоятельность ставит местное самоуправление в особое положение .

А. Н. Дементьев при анализе Европейской хартии местного самоуправления обращает внимание на принцип организационной самостоятельности органов местного самоуправления . В. В. Пылин исследуемый принцип рассматривает в качестве самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения .

Д. С. Михеев, анализируя Конституцию РФ, выделяет в ней несколько основополагающих принципов, характеризующих местное самоуправление, в том числе принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения, самостоятельность органов местного самоуправления и их невхождение в систему органов государственной власти .

Обращение к более ранним работам не выявило также ни одного определения принципа самостоятельности местного самоуправления. Между тем, еще в 1997 году А. И. Коваленко называл самостоятельность фундаментальным принципом организации и деятельности местного самоуправления . Однако терминологическая ясность в понятие принципа не была внесена.

Анализ некоторых диссертационных работ, посвященных проблемам принципов местного самоуправления, также показывает, что их авторы не дают точного определения тех или иных принципов. В. А. Бесединой в контексте исследуемого принципа самостоятельности отмечается, что любой конституционный принцип может выражаться через ряд уточняющих принципов. Например, принцип самостоятельности местного самоуправления может

Лихошва А. О.

раскрываться через принципы финансовой, организационной, экономической и других форм самостоятельности местного самоуправления . Отмеченный принцип вскользь упоминается и в ряде других диссертаций.

На основе анализа и обобщения приведенных взглядов известных теоретиков в сфере муниципального права можно сделать некоторые выводы в части уточнения понятия самостоятельности местного самоуправления.

Принцип самостоятельности в сфере местного самоуправления отличается по ряду признаков от самостоятельности в иных сферах. Такими отграничивающими факторами выступают территориальные, субъектные, компетенционные признаки.

К территориальным факторам относится не всякая территория, а лишь территория конкретного муниципального образования, на которую распространяется самостоятельность населения и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Такими территориями Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет сельское и городское поселение, муниципальный район, городской округ (в том числе и с внутригородским делением), внутригородские районы.

К субъектному составу следует отнести своеобразный круг субъектов, которые на основе принципа самостоятельности осуществляют местное самоуправление. Это - коллективные субъекты (население, органы местного самоуправления) и индивидуальный - гражданин. Именно данные субъекты вправе решать различные задачи на муниципальном уровне. Гражданин избирает органы местного самоуправления, наделен правом участвовать в местном референдуме, может самостоятельно принимать участие в осуществлении других форм муниципальной демократии. Во многих случаях он названный субъект реализует свои права в составе более крупного субъекта - населения муниципального образования. Например, при участии в публичных слушаниях, проводимых в муниципальном образовании или сельских сходах. Органы местного самоуправления, будучи избранными населением или сформированными иным способом при участии населения, осуществляют свои функции далее на основе самостоятельности. Они свободно распоряжаются муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. Безусловно, что их самостоятельность в данном случае ограничивается законодательными рамками, поскольку уровень свободы должен определяться адекватной

системой охраны общественных отношений .

Компетенционные признаки характеризуют принцип самостоятельности с точки зрения самостоятельного осуществления полномочий, закрепленных за местным самоуправлением законодательством.

Совокупность перечисленных признаков указывает на принцип самостоятельности местного самоуправления как специфический принцип, создающий правовые условия для проявления самостоятельности населеения в решении местных проблем и самостоятельном управлении органами местного самоуправления процессами жизнеобеспечения в муниципальных образованиях.

Литература

1. Михеев Д. С. Регулирование принципа гласности местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2014. № 2 (69). С. 120.

2. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 21.

3. Пешин Н. Л. Муниципальная власть: понятие и содержание // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 14.

4. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 103-105.

5. Муниципальное право России / С. А. Авакьян, В. Л. Лют-цер, Н. Л. Пешин, В. А. Савицкий, Н. С. Тимофеев. С. 151-155.

6. Костюков А. Н. Принципы местного самоуправления // Местное право. 2002. № 3-4. С. 31.

7. Муниципальное право Российской Федерации /под ред. Н. С. Бондаря. М.: Юрайт, 2016. Т. 1. С. 241-242.

8. Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: моногр. Йошкар-Ола, 2002. 275 с.

9. Дементьев А. Н. Принципы местного самоуправления // Право и образование. 2006. № 5. С. 138-139.

10. Пылин В. В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 82.

11. Михеев Д. С. Гласность в местном самоуправлении через призму конституционных положений // Евразийская адвокатура. 2013. № 4 (5). С. 81.

12. Муниципальное право / под ред. А. И. Коваленко. М.: Новый юрист, 1997. С. 15-16.

13. Беседина В. А. Принципы местного самоуправления и их реализация в современных условиях Российской Федерации (правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 25-26.

14. Михеева Т. Н. Значение и пределы государственного принуждения в условиях развития правового государства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 10. С. 97.

15. Михеев Д. С. Гласность в правовом регулировании местного самоуправления зарубежных государств // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 1. С. 97.

Конституционное, муниципальное и административное право

THE QUESTION OF CONCEPT OF THE LOCAL GOVERNMENT

In the article different points of view are considered on the principle of independence of local self-government. These points of view give an idea of essence and content of this principle.

Keywords: local government, principle, independence, population.

LIKHOSHVA Artem O. - Postgraduate student of the Constitutional and Administrative Law Department, the Mari State University, Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected]

»
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОНЯТИЕ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее: 1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти. 2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки. 3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления. 4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления. Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы. Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно- территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы. К общим принципам местного самоуправления относятся: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления; з) гласность деятельности местного самоуправления; и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; к) государственная гарантия местного самоуправления. § 2. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом - суть местного самоуправления. Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание: 1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления; 2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово- экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой областях, так как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществляется без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вообще отсутствует материальная база. И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекладываются невыполнимые без соответствующего материально-финансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас, и т.д.). 3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом. 4. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов, их законами. При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судебную защиту. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, как гласит статья 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. § 3. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает статья 12 Конституции Российской Федерации: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство, таким образом, признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Принцип организационного обособления местного самоуправления призван прежде всего обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», - как провозглашает статья 6 Европейской Хартии о местном самоуправлении, - самим «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление». В соответствии с данным положением статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, муниципальных органов и органов государственной власти, а также статус муниципальных служащих. Согласно статье б Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г. муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии со статьей 17 названного выше Закона должны определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. закрепляет, что: а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17); б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14); в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих (ст. 1); г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44). Вместе с тем муниципальное законодательство не только обеспечивает защиту местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия. Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г. наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления. Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления. § 4. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям Европейская Хартия о местном самоуправлении исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочий (ст. 9). Этот важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое закрепление в Конституции Российской Федерации, законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество. Статья 132 Конституции Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Согласно статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. Закон требует, чтобы муниципальным образованиям была обеспечена экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Статья 6 данного Закона предусматривает, что в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города. Названный Федеральный закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с данным Федеральным законом органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации (ст. 37). Однако закрепленный Законом механизм финансового обеспечения муниципальной деятельности в полной мере пока не действует: необходимо приведение налогового, бюджетного законодательства в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа являются конституционные положения о финансировании осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 132 и 133). Однако эти конституционные положения также требуют разработки правового механизма приведения их в действие. Так, на Всероссийском совещании по вопросам местного самоуправления (1995 г.) отмечалось, что федеральные органы власти, устанавливая льготы различным категориям граждан, перекладывают по существу на органы местного самоуправления ответственность за их реализацию, не восполняя при этом дополнительные расходы, которые вынуждены нести органы местного самоуправления". И хотя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. закрепил, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств, проблема сохраняется, ибо население обращается по этим вопросам прежде всего в органы местного самоуправления. § 5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово- экономической и организационной самостоятельности муниципального образования, но и в собственной ответственности его населения, берущего на себя бремя решения вопросов местного значения. Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования выборных органов согласно статьям 1 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить: а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований; б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления; в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления. Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы, а также непосредственно решает в соответствии с Законом вопросы местного значения. Реализация названного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных органов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций. В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Ответственность в соответствии со статьей 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. наступает в результате утраты доверия населения. Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам на местном референдуме, а также используя другие формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица. § 6. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления Для Российской федерации характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Это обусловлено рядом причин. Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В соответствии со статьей 72 Конституции Российской федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих принципов субъекты Российской федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламен-. тацию организации местного самоуправления. Во-вторых, Российская Федерация - многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления. Статья 5 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской федерации регулирование законами в соответствии с федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Существуют особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. Право регулирования этих вопросов Федеральный закон закрепил за федеральными органами государственной власти (ст. 4). Особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены и разнообразием основных типов поселений. По данным Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям в Российской Федерации можно выделить 9 основных типов поселений. Всего же с учетом их подвидов можно говорить о более 80 специальных типов поселений в России*. Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления. Конституция Российской Федерации предоставляет населению муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления, а также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, и другие вопросы организации местного самоуправления. § 7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). Права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность. Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления. Осуществление рассматриваемого принципа обеспечивается: 1. Муниципальной деятельностью по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: образования, здравоохранения, жилищно-коммунальную, землепользования, торгового, бытового, транспортного и других видов обслуживания населения. В данных областях местной жизни, отнесенных к ведению муниципальных образований, происходит реализация основных социально-экономических прав и свобод граждан. Успешно и эффективно реализуя свои функции в этих сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют осуществлению важнейших социально-экономических прав и свобод граждан. 2. Осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы власти, всероссийских референдумов, референдумов субъектов Российской Федерации, проводя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод граждан на местном уровне. 3. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия граждан, которые призваны обеспечить реализацию закрепляемого в статье 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. права граждан на осуществление местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. 4. В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В развитие этого конституционного положения статья 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. закрепляет, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). § 8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления Принцип законности - один из основных конституционных принципов российской государственности. Статья 15 Конституции Российской Федерации закрепляет: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединение обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133). Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни. Статья 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении устанавливает основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления: «1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов». Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается прежде всего с помощью прокурорского надзора. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г. прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В целях осуществления своих функций прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов. Прокурор или его заместители приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, и доложено прокурору в письменной форме о результатах принятых мер. Статья 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. конкретизирует предмет прокурорского надзора в отношении местного самоуправления: прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. Обеспечение законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляется также с помощью судебных органов. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, важными полномочиями по пресечению незаконной деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления обладают законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В порядке, предусмотренном статьей 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., данные органы решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Необходимо также иметь в виду, что соблюдение законности в организации и деятельности местного самоуправления обеспечивается контролем представительного органа местного самоуправления за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. Контроль за соответствием устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации осуществляют субъекты Российской Федерации при государственной регистрации устава. В случае противоречия устава муниципального образования Конституции и законам муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава. Однако данный отказ может быть обжалован в судебном порядке. § 9. Гласность деятельности местного самоуправления Гласность - важный элемент демократической системы управления обществом и государством. С помощью гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, ее под-контрольность обществу, а также возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения. Способы обеспечения гласности нашли свое правовое закрепление в нормах муниципального права, в практике местного самоуправления. Статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе. Осуществление этого важнейшего требования предполагает, во-первых, информирование населения о заседаниях представительных органов местного самоуправления, о вопросах, решаемых выборными и другими органами местного самоуправления. Во-вторых, органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими. В соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Кроме того, Закон обязывает органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В-третьих, устанавливаемая Законом обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информацией о своей деятельности предполагает использование традиционных организационно-массовых форм работы с избирателями, используемых в свое время местными Советами и их исполнительными комитетами. Многие из этих форм получили свое правовое отражение в уставах муниципальных образовании, регламентах представительных органов местного самоуправления, других нормативных правовых актах, определяющих статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. К этим формам обеспечения гласности в работе органов местного самоуправления относятся: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением; их встречи с избирателями; выступления в средствах массовой информации, организация «горячих линий», когда граждане могут по телефону получить необходимую им информацию, и т.п. Гражданам гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. Так, Закон Российской федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. устанавливает перечень сведений, относимых к государственной тайне. К государственной тайне согласно статье 5 данного Закона могут быть отнесены, в частности, сведения о силах и средствах гражданской обороны, об объектах, планах (заданиях) государственного оборонного заказа и др. Закон также устанавливает перечень сведений, не подлежащих засекречиванию, а именно: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям, о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина и др. Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе местного самоуправления призваны играть средства массовой информации. Статья б Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. относит к предметам ведения местного самоуправления вопросы организации и содержания муниципальной информационной службы, а также создания условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом «Об экономической поддержке районных (городских) газет» от 24 ноября 1995 г. в целях обеспечения конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения реформ местного самоуправления и активного участия граждан в местном самоуправлении осуществляется экономическая поддержка районных (городских) газет. Экономическая поддержка оказывается районным (городским) газетам, внесенным в Федеральный реестр районных (городских) газет, путем выделения средств из федерального бюджета на развитие материально-технической базы районных (городских) газет и оплату расходов, связанных с их производством и распространением (оплата полиграфических услуг, бумаги, услуг федеральной почтовой связи). Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает необходимые предпосылки и условия для участия граждан в контроле за работой муниципальных органов, в решении вопросов местного значения. Так, реализация населением права на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, согласно статье 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., обязывает органы местного самоуправления рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы (обнародованы). Практика местного самоуправления свидетельствует, что наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением. Получая объективную информацию о состоянии местных дел, ощущая свою причастность к их решению, граждане обращаются в органы местного самоуправления с предложениями, заявлениями, жалобами. Статья 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. закрепляет обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления давать ответ по существу индивидуальных и коллективных обращений граждан в течение одного месяца. § 10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления Характерной чертой организации и деятельности местных советских органов власти являлись коллегиальные начала в организации и деятельности Советов, их исполнительных комитетов. Принцип коллективности пронизывал всю организацию работы Советов и их органов. Становление местного самоуправления в Российской федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Коллегиальное принятие исполнительными комитетами решений часто служило прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением. В целях утверждения принципа индивидуальной ответственности и устранения коллективной безответственности в деятельности исполнительно- распорядительных органов местного самоуправления Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от б июля 1991 г. закрепил: «Деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации... Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия» (ст. 30). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления (ст. 15), оставляет по существу открытым вопрос о принципах организации и деятельности иных органов местного самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Органы, осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия. В любом случае данные органы в соответствии с уставами муниципальных образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования. Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном порядке. Уставы муниципальных образований закрепляют организационно- правовые гарантии коллегиальности принятия данными органами своих решений: это прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а также кворума, необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности работы представительного органа проявляется и на стадии подготовки проектов решений (привлечение представителей заинтересованных предприятий, учреждений, организаций), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом, и т.д. Принцип коллегиальности предполагает также создание необходимых условий депутатам представительного органа для их активного и конструктивного участия в подготовке и принятии решений: депутаты должны иметь возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказывать свое мнение, а также предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу. Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена деятельность органов управления в системе местного самоуправления, допускает возможность использования и коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью. Так, практика местного самоуправления показывает, что единоначальная деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений местной администрации или ином составе и выполняет совещательные функции. § 11. Государственная гарантия местного самоуправления В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции Российской Федерации). В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственные гарантии осуществления местного самоуправления определяются в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Российской Федерации. Осуществление рассматриваемого принципа означает прежде всего создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Государство устанавливает правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Конституция Российской Федерации, законодательство о местном самоуправлении обеспечивают судебную защиту прав местного самоуправления, устанавливают запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантируемых Конституций Российской Федерации и федеральными законами. Статья 132 Конституции Российской Федерации предусматривает материально- финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, а статья 133 - компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Конституция Российской Федерации признает и защищает равным образом муниципальную собственность наряду с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8). Статья 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов. Минимально необходимые расходы устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. При этом органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже муниципальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством. Государство устанавливает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Ответственность наступает в соответствии с законом. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами законом не допускается. Государственная гарантия местного самоуправления не исчерпывается созданием правовой базы местного самоуправления, правового механизма защиты прав местного самоуправления. Статья 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет более широкие задачи государственной поддержки местного самоуправления: создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление. Но вопрос о государственной поддержке местного самоуправления, как справедливо отмечалось на Всероссийском совещании по вопросам местного самоуправления (1995 г.), требует взвешенности, ибо грань между поддержкой государства и вмешательством в решение вопросов местного значения слишком зыбка. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к компетенции Российской федерации и ее субъектов принятие соответственно федеральных и региональных программ развития местного самоуправления (ст. 4 и 5). Правительство Российской Федерации в целях обеспечения становления и развития местного самоуправления 27 декабря 1995 г. утвердило Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления. Программа предусматривает следующие основные направления государственный поддержки местного самоуправления: формирование правовой основы местного самоуправления; формирование финансово-экономический основы местного самоуправления; организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления; информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления; создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления. В Программе предусматриваются два основных этапа ее исполнения: первый этап - в течение 1996 г. - предусматривает создание базовых условий для формирования системы местного самоуправления и прежде всего правовой основы местного самоуправления. Необходимо закрепить правовые гарантии местного самоуправления, разграничить финансовые и материальные средства между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, создать систему кадрового и информационного обеспечения; второй этап - в течение 1997-1998 гг. - предусматривает осуществление мероприятий по реальному становлению системы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом -- суть местного самоуправления.

Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание.

1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципалъных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе му-ниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.

К.Ф. Шеремет выделяет следующие группы общих принципов: 1) определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного; самоуправления; 2) согласно которым создаются муниципальные образования -Я главные структуры в системе местного самоуправления; 3) определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержанке функций органов местного самоуправления; 4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного самоуправления; 5) обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий; 6) обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления; 7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями; 8) гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; 9) обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность; 10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение фи-нансово-экономической самостоятельности местного самоуп-равления. Органы местного самоуправления самостоятельно уп-равляют муниципальной собственностью, формируют, утвержда-ют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельнос-ти муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответствен-ность на органы местного самоуправления в социально-культур-ной и коммунально-бытовой областях, так как передача муници-пальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществлялась без учета реальных возможностей организа-ции управления на местах, без должного финансирования. Орга-нам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вооб-ще отсутствует материальная база.

И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекла-дываются невыполнимые без соответствующего материально-фи-нансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, по-рожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселен-цы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас и т.д.).

3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоя-тельность местного самоуправления, запрещает органам госу-дарственной власти вмешиваться в деятельность органов мест-ного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, прини-мают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми располо-женными на территории муниципального образования предпри-ятиями, учреждениями и организациями независимо от их орга-низационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее ис-полнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

4. Самостоятельность муниципальных образований гаранти-руется нормами муниципального права в пределах их полномо-чий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциям и уставами субъектов Российской Федерации, их законами.

При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судеб-ную защиту.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных; законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления).

3. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает ст. 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не вхо-дят в систему органов государственной власти. На основе данно-го принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Закон об общих принци-пах организации местного самоуправления предусматривает, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государст-венной власти и государственными должностными лицами не до-пускается (ст. 17);

б) осуществление местного самоуправления органами государ-ственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);

в) должностные лица местного самоуправления не относятся категории государственных служащих (ст. 1);

г) решения органов местного самоуправления и должностные лиц местного самоуправления могут быть отменены органами должностными лицами, их принявшими, либо признаны недейст-вительными по решению суда (ст. 44).

Принцип организационного обособления местного самоуправ-ления призан обеспечить возможность муниципальным образова-ниям, «не нарушая более общих законодательных положений», самим «определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы они отвечали мест-ным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления). В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населе-нием самостоятельно. Наименование органов местного самоуправ-ления и должностных лиц местного самоуправления, порядок фор-мирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и дея-тельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии со ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления должны определяться уставами муни-ципальных образований в соответствии с законами субъектов Фе-дерации.

Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоот-ношений муниципальных образований между собой. Согласно ст. 6 Закона муниципальным образованиям должна обеспечивать-ся экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом под-чиненность одного муниципального образования другому не до-пускается.

Указанный принцип не только обеспечивает организационную самостоятельность местного самоуправления, защиту от незакон-ного вмешательства государственных органов в деятельность орга-нов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тес-ного взаимодействия.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государ-ственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также выполняя реше-ния, принятые органами государственной власти, оказывая в соот-ветствии с законом содействие государственным органам в выпол-нении их задач и функций на местном уровне. Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государст-венной власти формируя местные бюджеты, а также осуществляя свои полномочия в иных сферах местной жизни.

Закон наделяет представительные органы местного самоуправ-ления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, а также закреп-ляет обязанность органов государственной власти, государствен-ных должностных лиц рассматривать направленные им обраще-ния органов и должностных лиц местного самоуправления.

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

4. Сочетание представительной демократии с формами прямого

волеизъявления граждан

Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демократического строя, обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной.

Как говорилось выше, в соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого воле изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Данные институты муниципальной демократии призваны обеспечить тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления, решение всех вопросов местной жизни в интересах местного сообщества. Это гарантируется прежде всего выборностью населением органов местного самоуправления. Выборные органы местного самоуправления -- обязательный атрибут муниципального образования. Согласно ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Европейская Хартия местного самоуправления отдает приоритет в реализации функций местного самоуправления советам или собраниям, состоящим из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные или исполнительные органы (ст. 3). Развивая положения Хартии, Закон закрепляет приоритет представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения муниципального образования, устанавливая перечень их исключительных полномочий (ст. 15).

Приоритет представительного органа в структуре местного самоуправления обеспечивается его правом осуществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Реализация рассматриваемого принципа создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления. Формы такого контроля должны быть установле-ны уставом муниципального образования. К ним относятся: отче-ты выборных лиц местного самоуправления перед населением; вы-ражение недоверия населением выборным лицам местного самоуп-равления и др.

Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения. Это участие обеспечивается прежде всего такими формами прямой де-мократии, как: местный референдум, муниципальные выборы, со-брание (сходы) граждан, обращения граждан, народная право-творческая инициатива и др.

Данный принцип предполагает гарантированность равного права граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущест-венного и должностного положения, отношения к религии, убеж-дений, принадлежности к общественным объединениям. В ст. 3 Закона закреплены основные гарантии этого права, в котором от-ражается взаимное проникновение форм и институтов муници-пальной демократии: прямой и представительной.

5. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного

самоуправления его полномочиям

Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям (ст. 9). Этот важнейший принцип местного самоуправления получил закрепление в Конституции РФ, законо-дательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невоз-можно обеспечить самостоятельность, реальность и эффектив-ность местного самоуправления.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защища-ет наравне с другими формами собственности муниципальную соб-ственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный Жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и не-движимое имущество.

Муниципальная собственность является неотъемлемым атри-бутом каждого муниципального образования.

Местное самоуправление обеспечивает использование муници-пальной собственности для решения вопросов местного значения с учетом интересов населения.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органам местного самоуправ-ления гарантируется право самостоятельно формировать, утверж-дать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. При этом формирование и использование местных финан-сов основывается на государственной поддержке. Каждое муници-пальное образование имеет право на получение в процессе осущест-вления бюджетного регулирования средств из федерального бюд-жета и средств из бюджета субъекта Федерации.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления обес-печивается законодательным закреплением собственных доходов местных бюджетов. К ним относятся: местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов, налогов субъектов Федерации, закрепленные за местны-ми бюджетами на постоянной основе.

Закон об общих принципах организации местного самоуправ-ления гарантирует каждому муниципальному образованию обес-печение минимального местного бюджета. Бюджет должен форми-роваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе-ченности, устанавливаемых законами субъектов Федерации. В со-ответствии с Законом органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных обра-зований, на уровне не ниже минимальных государственных соци-альных стандартов, выполнение которых гарантируется государ-ством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации (ст. 37). Однако закрепленный Законом механизм финансового обеспече-ния муниципальной деятельности в полной мере пока не действу-ет: федеральными органами государственной власти пока не уста-новлены государственные минимальные социальные стандарты.

Закон требует, чтобы муниципальным образованиям была обес-печена экономическая и финансовая самостоятельность в соответ-ствии с разграничением предметов ведения между муниципальны-ми образованиями. Статья 6 Закона предусматривает, что в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения му-ниципальных образований, объекты муниципальной собственнос-ти, источники доходов местных бюджетов разграничиваются зако-ном субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципаль-ных образований -- уставом города.

Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа яв-ляются конституционные положения о финансировании осущест-вления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления, и о компен-сации дополнительных расходов, возникших в результате реше-ний, принятых органами государственной власти (ст. 132 и 133). Однако эти конституционные положения также требуют разработ-ки правового механизма приведения их в действие. Так, на Всерос-сийском совещании по вопросам местного самоуправления (1995 г.) отмечалось, что федеральные органы власти, устанавли-вая льготы различным категориям граждан, перекладывают по существу на органы местного самоуправления ответственность за их реализацию, не восполняя при этом дополнительные расходы, которые вынуждены нести органы местного самоуправления1. И хотя в Законе закреплено, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств, про-блема остается, ибо население обращается по этим вопросам преж-де всего в органы местного самоуправления.

6. Ответственность органов местного самоуправления

и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово-экономической и организационной самостоятельности муниципального образования, но и в ответственности его населе-ния, берущего на себя бремя решения вопросов местного значения.

Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования выборных органов согласно ст. 1 и 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправ-ления является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образова-ний собственной компетенцией в решении вопросов местного зна-чения.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа; органов местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муници-пальные органы, а также непосредственно решает в соответствии с Законом вопросы местного значения.

Реализация названного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм кон-троля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных орга-нов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.

В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Ответственность в соответствии со ст. 48 Закона наступает в результате утраты доверия населения.

Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам, и используя формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица.

7. Многообразие организационных форм осуществления местного

самоуправления

Для Российской Федерации характерно многообразие форм ор-ганизации и осуществления местного самоуправления. Это обу-словлено рядом причин.

1. На организацию местного самоуправления в Российской Фе-дерации оказывает влияние федеративное устройство нашего го-сударства. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместно-му ведению Российской Федерации и ее субъектов относится уста-новление общих принципов организации местного самоуправле-ния. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

2. Российская Федерация -- многонациональная страна, мно-гие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осу-ществления местного самоуправления.

Статья 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации регулирование в соответствии с феде-ральным законом особенностей организации местного самоуправ-ления с учетом исторических и иных местных традиций.

В уставах муниципальных образований отражаются особеннос-ти организации местного самоуправления, обусловленные ком-пактным проживанием на территории муниципального образова-ния национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных тради-ций. При этом органы местного самоуправления должны учиты-вать, решая данные вопросы, положения федеральных законов от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»1 и от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных наро-дов Российской Федерации»2, предусматривающие возможность Установления законами субъектов Федерации квоты представи-тельства малочисленных народов в представительных органах Местного самоуправления.

3. Особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены и разнообразием основных типов поселений. Городские, сельские и другие муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, научно-производственной специализацией и т.д. Так, Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские и сельские поселения в зависимости от численности населения на 10 типов (сверхкрупные города, крупнейшие города, крупные города, большие и т.д.).

Существуют особенности организации местного самоуправле-ния в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. Право регулирования этих во-просов Закон закрепил за федеральными органами государствен-ной власти (ст. 4).

Кроме того, свои особенности имеет организация местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Так, в этих городах -- субъектах Федерации -- могут не создаваться выборные городские органы местного само-управления.

4. Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населе-ния избрать ту или иную организационную модель местного само-управления. Конституция РФ предоставляет населению муници-пального образования право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Закон предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и поря-док формирования органов местного самоуправления; формы, по-рядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименование и полномочия выбор-ных, других органов местного самоуправления.

8. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муни-ципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина оп-ределяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). Поэ-тому права и свободы человека и гражданина являются важней-шим элементом государственной и муниципальной демократии.

Права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность, и их осуществление во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

Реализация указанного принципа обеспечивается в процессе деятельности муниципальных органов по решению вопросов непо-средственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: обра-зования, здравоохранения, жилищно-коммунальную, землеполь-зования, торгового, бытового, транспортного и других видов обслу-живания населения. В данных областях местной жизни, отнесен-ных к ведению муниципальных образований, реализуются основ-ные социально-экономические права и свободы граждан. Осущест-вляя свои функции в этих сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют реализации важнейших социально-экономических прав и свобод граждан.

Выполняя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы влас-ти, всероссийских референдумов, референдумов субъектов Рос-сийской Федерации, проводя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления участвуют в со-здании необходимых условий для реализации личных и полити-ческих прав и свобод граждан на местном уровне.

Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепля-ет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия граж-дан, которые призваны обеспечить реализацию закрепляемого в ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуп-равления права граждан на осуществление местного самоуправле-ния посредством форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В развитие этого по-тения ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

9. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления

Принцип законности -- один из основных конституционных! принципов российской государственности. Согласно ст. 15 Кон-ституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединение обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституция-ми, законами и уставами субъектов Федерации в пределах гаран-тируемых государством полномочий. Это предполагает законода-тельное разграничение полномочий в области местного самоуправ-ления между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муници-пальными образованиями.

Государство гарантирует обязательность исполнения актов муниципальных образований, предусматривая административную ответственность за их неисполнение. При этом признание данных решений недействительными является исключительным правом суда.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законнос-ти в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципаль-ными органами решений по вопросам местной жизни.

Статья 8 Европейской Хартии местного самоуправления устанавливает основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления.

«1. Любой административный контроль над органами местного? самоуправления может осуществляться только в порядке и в слу-чаях, предусмотренных Конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью opra-i нов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов».

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается прежде всего с помо-щью прокурорского надзора.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Рос-сийской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г. прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов органами мест-ного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В целях осуществления своих функций прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

Прокурор или его заместители приносят протест на противоре-чащий закону правовой акт в орган или должностному лицу мест-ного самоуправления, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательст-вом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа мест-ного самоуправления -- на ближайшем заседании. При исключи-тельных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится про-курором или его заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранить допу-щенные нарушения. Представление прокурора подлежит безотла-гательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения пред-ставления должны быть приняты конкретные меры по устранению Допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способ-ствующих, и доложено прокурору в письменной форме о результа-тах принятых мер.

Статья 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления конкретизирует предмет прокурорского надзора в отношении местного самоуправления: прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований органами и Должностными лицами местного самоуправления.

Обеспечение законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляется также с помощью судебных органов. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также реше-ния и действия органов и должностных лиц местного самоуправ-ления.

Кроме того, важными полномочиями по пресечению незакон-ной деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления обладают законода-тельные (представительные) органы государственной власти субъ-екта РФ. В порядке, предусмотренном ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, данные орга-ны решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Контроль за соответствием устава муниципального образова-ния Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации осуществляют субъекты Федерации при государствен-ной регистрации устава. В случае противоречия устава муници-пального образования Конституции и законам муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его ус-тава. Однако данный отказ может быть обжалован в судебном порядке.

Необходимо также иметь в виду, что соблюдение законности А организации и деятельности местного самоуправления обеспечи-вается контролем представительного органа местного самоуправ-ления за деятельностью органов местного самоуправления и долж-ностных лиц местного самоуправления, предусмотренных устава-ми муниципальных образований.

10. Гласность местного самоуправления

Гласность -- важный элемент демократической системы управ-ления обществом и государством. С помощью гласности обеспечи-вается демократизм управленческой деятельности, ее подкон-трольность обществу, а также возможность граждан влиять на вы-работку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.

Способы обеспечения гласности нашли свое правовое закрепле-ние в нормах муниципального права, в практике местного самоуп-равления.

Статья 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и до-стоверной информации о своей работе. Осуществление этого важ-нейшего требования предполагает, прежде всего, информирование населения о заседаниях представительных органов местного само-управления, о вопросах, решаемых выборными и другими органа-ми местного самоуправления.

Кроме того, органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими. В соответствии со ст. 19 упомянутого Закона нормативные право-вые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обя-занности человека и гражданина, вступают в силу после их офици-ального опубликования (обнародования). Закон обязывает органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуп-равления обеспечить каждому возможность ознакомления с доку-ментами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3).

Устанавливаемая Законом обязанность органов местного само-управления обеспечить получение гражданами полной и достовер-ной информации о своей деятельности предполагает использова-ние традиционных организационно-массовых форм работы с изби-рателями, используемых в свое время местными Советами и их исполнительными комитетами. Многие из этих форм получили свое правовое отражение в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов местного самоуправле-ния, других нормативных правовых актах, определяющих статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправле-ния. К этим формам обеспечения гласности в работе органов мест-ного самоуправления относятся: отчеты депутатов и выборных Должностных лиц перед населением; их встречи с избирателями; выступления в средствах массовой информации, организация «горячих линий», когда граждане могут по телефону получить необ-ходимую им информацию, и т.п.

Гражданам гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуп-равления, если иное не предусмотрено законом. Так, Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» содержит перечень сведений, относимых к государственной тайне. К государственной тайне (ст. 5) могут быть отнесены, в частности, сведения о силах и средствах гражданской обороны, об объектах, планах (заданиях) государственного оборонного заказа и др. Закон также содержит перечень сведений, не подлежащих засекречиванию, а именно: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих без-опасности и здоровью граждан, и их последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образова-ния, культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, предо-ставляемых государством гражданам, должностным лицам, пред-приятиям, учреждениям и организациям, о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина и др.

Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе местного самоуправления призваны играть средства массовой ин-формации. Статья 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относит к предметам ведения местного самоуправления вопросы организации и содержания муниципаль-ной информационной службы, а также создания условий для дея-тельности средств массовой информации муниципального образо-вания.

В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995г. «Об экономической поддержке районных (городских) газет» в целях обеспечения конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения реформ местного самоуправления и активного учас-тия граждан в местном самоуправлении осуществляется экономи-ческая поддержка районных (городских) газет. Экономическая поддержка оказывается районным (городским) газетам, внесен-ным в Федеральный реестр районных (городских) газет, путем вы-деления средств из федерального бюджета на развитие материально-технической базы районных (городских) газет и оплату расходов, связанных с их производством и распространением (оплата полиграфических услуг, бумаги, услуг федеральной почтовой связи).

Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает необходимые предпосылки и условия для участия граждан в контроле за работой муниципальных органов, в решении вопросов местного значения. Так, реализация населением права на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, согласно ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, обязывает органы местного самоуправления рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы (обнародованы).

Практика местного самоуправления свидетельствует, что наи-более важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.

Получая объективную информацию о состоянии местных дел, ощущая свою причастность к их решению, граждане обращаются в органы местного самоуправления с предложениями, заявления-ми, жалобами. Закон закрепляет обязанность органов и должност-ных лиц местного самоуправления давать ответ по существу инди-видуальных и коллективных обращений граждан в течение одного месяца (ст. 26).

11. Сочетание коллегиальности и единоначалия в местном

самоуправлении

Характерной чертой организации и деятельности местных ор-ганов советской власти являлись коллегиальные начала в орга-низации и деятельности Советов, их исполнительных комитетов. Принцип коллективности пронизывал всю организацию работы Советов и их органов, хотя и носил зачастую формальный ха-рактер.

Становление местного самоуправления в Российской Федера-ции сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия в руко-водстве местным исполнительным аппаратом. Коллегиальное при-нятие исполнительными комитетами решений часто служило при-крытием безответственности местной номенклатуры в отношении населения. В целях утверждения принципа индивидуальной от-ветственности и устранения коллективной безответственности в Деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Закон РСФСР о местном самоуправлении закре-пил: «Деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации... Глава местной администрации осу-ществляет свои полномочия на принципах единоначалия» (ст. 30).

Закон об общих принципах организации местного самоуправ-ления, предусматривая коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления (ст. 15), ос-тавляет по существу открытым вопрос о принципах организации и Деятельности иных органов местного самоуправления. Он должен Регулироваться уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации Органы, осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия. В любом случае данные органы в соответствии с уставами муниципальных образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования.

Коллегиальные начала в организации и деятельности предста-вительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образова-ния, и свои решения принимает в коллегиальном порядке. Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-право-вые гарантии коллегиальности принятия данными органами своих решений: это прежде всего требования кворума, необходи-мого для работы представительного органа, а также кворума, не-обходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности ра-боты представительного органа проявляется и на стадии подготов-ки проектов решений (привлечение представителей заинтересо-ванных предприятий, учреждений, организаций), в работе депу-татских комиссий, образуемых представительным органом, и т.д. Принцип коллегиальности предполагает также создание необхо-димых условий депутатам представительного органа для их актив-ного и конструктивного участия в подготовке и принятии реше-ний: депутаты должны иметь возможность заблаговременно озна-комиться с проектами решений, получить необходимую информа-цию, свободно высказывать свое мнение, а также предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть постро-ена деятельность органов управления в системе местного самоуп-равления, допускает возможность использования и коллегиаль-ных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих орга-нов, выработке решений по наиболее важным вопросам управле-ния местной жизнью. Так, практика местного самоуправления по-казывает, что единоначальная деятельность главы местной адми-нистрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений местной администрации или ином со-ставе и выполняет совещательные функции.

12. Государственная гарантия местного самоуправления

Как уже говорилось, в Российской Федерации признается и га-рантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Га-рантии осуществления местного самоуправления определяются в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Федерации.

Реализация рассматриваемого принципа означает прежде всего создание системы правовых гарантий защиты прав местного само-управления, к которой относится прежде всего признание государ-ством местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа: местной публичной власти (ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ). Это предполагает децентрализа-цию государственного управления, разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государствен-ной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муниципальными образованиями (ст. 4, 5, 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправ-ления).

Государство гарантирует местному самоуправлению самостоя-тельность в пределах его полномочий, признавая при этом:

а) право органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения принимать (издавать) правовые акты;

б) обязательность решений, принятых путем прямого воле-изъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в пределах их пол-номочий, неисполнение которых влечет ответственность в соответ-ствии с законами;

в) свободу действий органов местного самоуправления по реали-зации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении ка-кого-либо органа власти;

г) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

д) осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных Территориях.

Важным элементом системы правовых гарантий местного само-управления является конституционное право граждан на осущест-вление местного самоуправления. Оно реализуется через формы прямой и представительной демократии с учетом исторических и иных местных традиций. При этом население городского, сельско-го поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Государство гарантирует местному самоуправлению организационную самостоятельность, устанавливая, что:

а) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

б) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

в) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государст-венной власти и государственными должностными лицами не до-пускается;

г) осуществление местного самоуправления органами государ-ственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

д) решение органов и должностных лиц местного самоуправле-ния могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

е) муниципальные служащие не относятся к категории государ-ственных служащих.

Принципы представляют собой основополагающие подходы, задающие общие параметры местного самоуправления. Они обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах РФ.

Принципы местного самоуправления:

1) местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ. Истоки этого принципа коренятся в весьма распространенной в теории конституционного и муниципального права точке зрения, согласно которой государство не учреждает местное самоуправление, а лишь признает его существование. Признавая местное самоуправление, государство считается с его традициями, демонстрирует ему свое расположение, ведь местные институты власти исторически много старше государственных.

Российская Федерация в полной мере разделяет требования Европейского Сообщества, наделяя местное самоуправление высоким статусом одной из основ конституционного строя страны. Местное самоуправление снабжено важнейшей характеристикой формы отправления народом своей власти. Этого более чем достаточно, чтобы уяснить истину: местное самоуправление – непременный спутник демократической России. Знакомство с Конституцией РФ способно убедить любого, что принцип местного самоуправления получил самое развернутое закрепление: отдельная глава, несколько самостоятельных статей в других важнейших главах основного закона.

Оно поддерживается развернутой системой гарантий: правовых, организационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий получили конституционное закрепление: право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ);

2) принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических средств, в совокупности дающих представление об этом качестве муниципальной власти.

Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов небезгранична, она имеет рамки, обусловленные ст. 12 Конституции РФ: самостоятельность допустима лишь в пределах полномочий местного самоуправления.

Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории. Муниципальным органам как властным учреждениям присуще издание правовых актов, обязательных в границах муниципальных образований. Российское законодательство учитывает данное обстоятельство и обязывает физических и юридических лиц подчиняться решениям местных органов, решениям, появившимся путем прямого волеизъявления, при условии их принятия в пределах полномочий местного самоуправления;

3) принцип независимости органов местного самоуправления – самый спорный из всех. Тем не менее он остается неуязвимым в силу своей конституционности: в ст. 12 Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

При всем разнообразии критических суждений модель местного самоуправления сохраняет действие в РФ;

4) ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность перед населением наступает в результате утраты его доверия. Основания и порядок решения этого вопроса определяются уставами муниципальных образований;

5) недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти – принцип, отражающий сущность местного самоуправления.

Государственные органы в лице избирательных комиссий субъектов Федерации оказывают существенное влияние на порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований. Это тоже канал проникновения государства в сферу организационного становления местного самоуправления.

Таким образом, указанный принцип подвергся хотя и ограниченной, но существенной корректировке, что лишает возможности признать его;

6) принцип судебной защиты местного самоуправления служит одновременно гарантией от необоснованного воздействия государственной власти. Субъективное мнение, например, губернатора о нецелесообразности муниципального правового акта не может служить основанием для его отмены. Доказывать его ненужность или тем более незаконность придется в судебном порядке.

Этот принцип имеет еще одно более широкое толкование. Граждане, проживающие в муниципальном образовании, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, нарушающих права местного самоуправления.

Вместе с тем реализация принципа судебной защиты прав местного самоуправления, по мнению многих, имеет один существенный изъян. Дело в том, что органы муниципальной власти не наделены правом обращения в Конституционный Суд РФ ни с жалобой, ни с запросом либо ходатайством.

Принципы представляют собой основополагающие подходы, задающие общие параметры местного самоуправления. Они обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах РФ.

Принципы местного самоуправления:

1) местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ . Истоки этого принципа коренятся в весьма распространенной в теории конституционного и муниципального права точке зрения, согласно которой государство не учреждает местное самоуправление, а лишь признает его существование. Признавая местное самоуправление, государство считается с его традициями, демонстрирует ему свое расположение, ведь местные институты власти исторически много старше государственных. Российская Федерация в полной мере разделяет требования Европейского Сообщества, наделяя местное самоуправление высоким статусом одной из основ конституционного строя страны. Местное самоуправление снабжено важнейшей характеристикой формы отправления народом своей власти;

2) принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических средств, в совокупности дающих представление об этом качестве муниципальной власти. Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов небезгранична, она имеет рамки, обусловленные ст. 12 Конституции РФ: самостоятельность допустима лишь в пределах полномочий местного самоуправления. Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории.

3) принцип независимости органов местного самоуправления - самый спорный из всех. Тем не менее он остается неуязвимым в силу своей конституционности: в ст. 12 Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При всем разнообразии критических суждений модель местного самоуправления сохраняет действие в РФ;

4) ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность перед населением наступает в результате утраты его доверия. Основания и порядок решения этого вопроса определяются уставами муниципальных образований;

5) недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти - принцип, отражающий сущность местного самоуправления. Государственные органы в лице избирательных комиссий субъектов Федерации оказывают существенное влияние на порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований. Это тоже канал проникновения государства в сферу организационного становления местного самоуправления. Таким образом, указанный принцип подвергся хотя и ограниченной, но существенной корректировке, что лишает возможности признать его;

6) принцип судебной защиты местного самоуправления служит одновременно гарантией от необоснованного воздействия государственной власти. Субъективное мнение, например, губернатора о нецелесообразности муниципального правового акта не может служить основанием для его отмены. Этот принцип имеет еще одно более широкое толкование. Граждане, проживающие в муниципальном образовании, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, нарушающих права местного самоуправления.