Реклама на портале

Муниципальное право и другие отрасли права соотношение. Соотношение муниципального права с другими отраслями российского права

Правовой режим можно определить как совокупность юридических средств, устанавливаемых и обеспечиваемых государством в целях урегулирования конкретных общественных отношений путем ограничения одних и стимулирования других сторон деятельности отдельных субъектов права. Иными словами, правовые режимы «создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов отдельных субъектов права».1

Выделим четыре основных признака правовых режимов:

  • 1) устанавливаются и обеспечиваются государством;
  • 2) имеют целью регулирование конкретных общественных отношений на законодательном уровне;
  • 3) представляют собой специфическую совокупность правовых средств, реализуемых путем предоставления субъективных прав и возложения юридических обязанностей;
  • 4) призваны направлять общественные отношения для удовлетворения интересов отдельных субъектов права посредством стимулирования необходимых сторон их деятельности и ограничения нежелательных.

Правовые режимы можно классифицировать по различным основаниям:

  • - по предмету правового регулирования -- конституционный, административный, трудовой и т. д.;
  • - по юридической природе -- материальные и процессуальные;
  • - по субъектам -- правовой режим для ветеранов, казаков, жертв сталинских репрессий и т. п.;
  • - по форме выражения -- нормативный и договорной.

Эти основания имеют большое значение для воплощения правовых режимов в законодательстве, но во всех случаях они будут отражать природу применения данной категории лишь частично:

в одном -- по методу воздействия на общественные отношения,

в другом -- по статусу субъекта,

в третьем -- по уровню нормативных актов, их устанавливающих, и т. д.

Смысл понятия правовых режимов и способы их применения наиболее полно отражает метод деления категории по соотношению в ней стимулов и ограничений. В зависимости от этого правовой режим будет либо стимулирующим, либо ограничивающим. Самыми яркими проявлениями стимулирующего и ограничивающего режимов являются соответственно режим наибольшего благоприятствования (основным признаком выступает развитая система льгот и поощрений) и режим наибольшего неблагоприятствования (в качестве которого можно рассматривать режим чрезвычайного положения). В свою очередь, указанные виды правовых режимов можно разбить на множество подвидов в зависимости от того, какие именно стимулы и ограничения преобладают в них: дозволительный, рекомендательный, льготный, обязывающий, запрещающий и т. д.

В различных отраслях законодательства правовые режимы выделены по-разному: то они непосредственно называются «режимами» (ст. 23 Таможенного кодекса РФ: режимы транзита, экспорта, таможенного склада и т. д.), то их наименования подразумеваются (разделы Земельного кодекса РФ: земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, лесного фонда), то структура текста не показывает наличие конкретного режима, но его смысловое содержание говорит о наличии и здесь правового режима (режим налога на имущество предприятий, режим рабочего времени).

Одна из функций правовых режимов состоит в том, чтобы направлять волю субъекта, ориентируя человека на правомерное поведение, отказ от правонарушений. Следствием такого поведения является либо неприменение наказания, либо фактическое поощрение. Правовой режим, таким образом, обеспечивает устойчивое нормативное регулирование группы общественных отношений. Эта функция проявляется прежде всего в том, что при установлении определенного правового режима законодатель изначально определяет статус интересующего его объекта, затем создает условия его деятельности, подготовив базу развития устанавливаемых отношений, а также обеспечив недопущение поведения, выходящего за рамки предоставляемых полномочий.

Другой функцией правового режима является определение объекта, в отношении которого данный режим устанавливается. Значение этой функции заключается в том, что участники правоотношений получают непосредственное представление об интересующем их предмете. Например, понятие «фашизм», прочно укоренившееся в сознании населения как нечто «ужасное» и «злобное», но не вполне определенное, в российском законодательстве не нашло должного и полного освещения, хотя общественная опасность данного явления чрезвычайно велика.

Третьей функцией можно назвать создание условий для удовлетворения интересов субъекта права путем предоставления гарантий в том, что контрсубъект не будет нарушать его права, а в противном случае понесет наказание.

Безусловно, что при демократизации и декриминализации российского общества, установлении стабильных коммерческо-производственных отношений роль правовых режимов будет сводиться в основном к регламентации деятельности различных субъектов права, к стимулированию общественных отношений, а не к их ограничению, поскольку таковое будет обеспечиваться правосознанием большинства граждан. Для этих целей в правовых режимах должны быть четко определены основные объекты правоотношений, статусы субъектов, действующих в рамках этого режима, пределы их ответственности в случае неправомерного поведения. Важно исключить коллизии между различными правовыми режимами, а сами правовые режимы и их характер (преобладание стимулирующего или ограничивающего) должны соответствовать реальной ситуации в обществе, настроениям населения, для чего необходимо обустройство соответствующих статистических служб на максимально качественном уровне, чтобы законодатель получал реальные социологические анализы и прогнозы. Принятие новых нормативных актов должно строиться не только на привлечении всего материала данной отрасли, но и на обращении к другим отраслям права, в которых, «не изобретая пороха», можно найти готовые и качественные модели правовых режимов, годных к межотраслевому использованию. Правовые режимы должны развиваться в направлении упрощения путем концентрации на поведении, основанном на выборе, уходя таким образом от «занормированности» жизни, поскольку введение обязанности для субъекта неизбежно влечет за собой цепочку санкций за ее невыполнение, серию норм о порядке применения этой санкции.

правовой монархия правление

Вопрос о месте муниципального права в системе других отраслей права является дискуссионным. Связано это с тем, что данная отрасль новая и находится в стадии формирования.

Ряд авторов в принципе отрицают существование муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права. Так, например, В. А. Баранчиков говорит о том, что к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права. Он считает его отраслью российского законодательства, которая включает в себя нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления. М. В. Баглай полагает, что муниципальное право является институтом конституционного права, так как его основными источниками являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, Законы РФ и ее субъектов, указы Президента России и др.

B. C. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих, специфических норм права
и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически также говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права. Ю. Н. Старилов считает, что муниципальное право является подотраслью административного права. Наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом он относит муниципальное право к Особенной части административного права.

Чтобы определиться с вопросом о самостоятельности муниципального права как отрасли, необходимо рассмотреть критерии разделения права на отрасли и выделения на их основе новых отраслей в этой системе.

Отрасли права отличаются друг от друга предметом, методом и законодательством, т. е. системой источников. Другие исследователи добавляют иные признаки отрасли права: наличие системы (целостности), особых субъектов правоотношений, наличие государственной и общественной потребности в ней, высокая социальная значимость.

Как уже отмечалось, особенность муниципального права заключается в его комплексности. Эта новая отрасль зародилась на стыке нескольких отраслей публичного и частного права: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного, экологического. На первоначальном этапе формирования данная отрасль заимствует нормы этих отраслей, формируя при этом собственный, уникальный предмет правового регулирования.

По обоснованному мнению С. В. Полениной, превращение «пограничных» институтов в новую отрасль права возможно только тогда, «когда этот институт приобретает определенную „критическую массу“». В результате у него появится необходимая сумма новых свойств, касающихся предмета, методов, принципов и механизма правового регулирования, наличие которых позволяет констатировать, что перед нами новая отрасль права». Муниципальное право приобрело такую «критическую массу», которая соответствует указанным выше критериям.

Во-первых, необходимо признать специфический предмет правового регулирования муниципального права. Его особенности мы уже рассматривали выше. Отношения, составляющие предметную определенность муниципального права, имеют не только значительную количественную характеристику, но и, прежде всего, качественную уникальность. Эти отношения возникают в процессе осуществления особого уровня публичной власти, в них принимают участие особые субъекты , которых нет в других правоотношениях, - органы территориального общественного самоуправления, население муниципального образования (например, при проведении местного референдума) и др. Правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления во многом закрепляется муниципальными правовыми актами.

Во-вторых, у муниципального права сложился свой круг источников . К таковым можно отнести Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 2 марта 2007 г.
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ», иные федеральные законы, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований и др. Эти источники в первую очередь являются источниками именно муниципального права. Самостоятельность законодательства о местном самоуправлении признается, например, в постановлении Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Предусматриваются два основных этапа исполнения данной программы, причем на втором этапе (2003-2014 гг.) в качестве одной из задач ставится выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении . Более того, нормативно-правовые акты о местном самоуправлении принимаются на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местном.

В-третьих, имеется государственная и общественная потребность в существовании муниципального права как отрасли, нормы которой регулируют общественные отношения в сфере нового публично-властного института - местного самоуправления. Институт местного самоуправления получил признание в качестве основы конституционного строя России (ст. 12 Конституции РФ), формы народовластия (ст. 3 Конституции РФ). Необходимо напомнить, что местное самоуправление в России появилось именно по инициативе государства. Упомянутая Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления и целый ряд других документов также свидетельствуют о такой потребности.

В-четвертых, муниципальное право имеет собственную устойчивую структуру , основанную на единстве муниципально-правовых отношений.

Что касается метода правового регулирования, то, как уже было отмечено, существует два универсальных метода воздействия права на общественные отношения, которые конкретизируют предмет отрасли по своему удельному весу в структуре норм данной отрасли. Ряд авторов отмечает, что правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании диспозитивного и императивного методов при характерном преобладании в целом императивного метода, что и отличает его от других отраслей права.

Все указанные признаки муниципального права свидетельствуют о самостоятельности этой отрасли.

Комплексный характер муниципального права также не является основанием для отрицания его самостоятельности. Муниципальное право, используя нормы других отраслей права в целях обеспечения всесторонней регламентации отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, тем не менее в полной мере не тяготеет к какой-либо одной отрасли права. Кроме того, помимо комплексных муниципально-правовых норм (норм «двойного назначения») в отрасли муниципального права есть и свои, исключительно муниципально-правовые нормы, имеющие самостоятельное значение, собственную законодательную базу и потому не связанные напрямую с нормами других отраслей права. Такие нормы занимают значительное место в механизме муниципально-правового регулирования. Само их наличие, а также приоритетный характер по сравнению с нормами «двойного назначения» доказывают самостоятельность муниципального права как отрасли права. В данную группу норм включены, прежде всего, муниципально-правовые нормы, устанавливающие организационные основы местного самоуправления: модели местного самоуправления, статус субъектов местного самоуправления, некоторые формы осуществления местного самоуправления, гарантии местного самоуправления. Таким образом, комплексность как особенность муниципального права характерна не для всех муниципально-правовых норм.

Комплексный, пограничный характер муниципального права между отраслями публичного и частного права предопределяет особое место данной отрасли в системе российского права. Нормы и институты муниципального права сочетают в себе публичные
и частные начала, упорядочивая и закрепляя широкую сферу общественных отношений, имеющих непосредственное отношение не только к осуществлению власти на местах, но, прежде всего, к повседневным потребностям и интересам каждого человека по месту его жительства. Муниципальное право представляет собой микромодель национального права России, объединяя все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях и обеспечивающие жизнедеятельность последних.

И. А. Конюхова считает, что муниципальное право сформировалось и развилось в качестве самостоятельной отрасли как ответвление от конституционного права. Отчасти это верно, потому что прежде всего Конституция закрепила положение о признании и гарантированности местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, формы народовластия, посвятила ей специальную главу. В то же время муниципальное право рождается на стыке нескольких отраслей - конституционного права, административного права, гражданского права, финансового права, земельного права, экологического права.

Наиболее сильное влияние на муниципальное право оказывает конституционное право, так каконо занимает ведущее место в правовой системе. Конституционное право регулирует общественные отношения, которые являются основополагающими во всех областях жизни и служат основой формирования всех других общественных отношений. Нормы конституционного права закрепляют определяющие принципы, на которых основано устройство общества
и государства, которые характеризуют положение человека в обществе и государстве, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина. Они регулируют широкую сферу отношений между Федерацией и ее субъектами и закрепляют основные принципы системы органов государственной власти
и системы органов местного самоуправления. Конституционное право содержит нормы, являющиеся основополагающими для всех других отраслей права, и закрепляет его ведущие принципы. Именно его нормами регулируется процесс создания права. Они определяют виды правовых актов органов, их издающих, соотношение юридической силы таких актов.

Нельзя считать муниципальное право подотраслью конституционного только лишь в силу того, что его основными источниками являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы РФ и ее субъектов, указы Президента России. Все эти правовые акты - источники всех отраслей права. Действительно, общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, складываются во всех сферах государства и общества. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений и предопределяют их содержание в той или иной области.

Конституционное право устанавливает лишь общие принципы, основы местного самоуправления, которые нуждаются в развитии
и конкретизации на уровне норм и институтов муниципального права.

Муниципальное право тесно взаимодействует с административным правом. Органы местного самоуправления в соответствии
с законодательством обладают административной правосубъектностью . Так, например, в соответствии со ст. 2.1 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности к числу органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных районах, городских округах Волгоградской области и районах городского округа город-герой Волгоград (муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), а согласно ч. 4 ст. 2.9 кодекса к числу должностных лиц, которым предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, кодекс относит должностных лиц органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация таких полномочий подконтрольна государству. В отдельных сферах государственного управления органы государственной и муниципальной власти могут осуществлять совместную деятельность, в т. ч. реализуя различного рода государственные программы. Подобного рода отношения одновременно будут регулироваться и нормами муниципального права, и нормами административного права. Взаимодействие двух этих отраслей проявляется также при регулировании института муниципальной службы.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом , определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления. Соприкасаются эти отрасли в вопросах владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определения порядка и условий приватизации такого имущества и т. п. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ или субъектов РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в т. ч. межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий. Процедуры такой деятельности установлены нормами гражданского права.

Муниципальное право соприкасается с финансовым правом
в вопросах формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, межбюджетных отношениях, при установлении местных налогов и сборов и т. п.

Взаимодействие с экологическим правом проявляется при осуществлении природоохранной деятельности органов местного самоуправления. Реализуя экологическую функцию, органы местного самоуправления продолжают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями.

С земельным правом муниципальное право взаимодействует
в сфереосуществления контроля за использованием земель, находящихся на территории муниципального образования, охраны земель поселений и т. п. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г.
№ 136-ФЗ к числу участников земельных отношений относит муниципальные образования (ст. 5). Меры по охране земель поселений подразумевают проведение комплекса мероприятий различного характера, включая установление ряда обязанностей для органов местного самоуправления.

Муниципальное право - новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления. На этом этапе оно использует нормы многих других отраслей права. Однако, как справедливо отмечает А. Н. Костюков, «развиваясь, муниципальное право демонстрирует новую комплексность, суть которой - в обеспечении приоритета муниципально-правового регулирования над другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих исключительно муниципально-правовую прописку (например, закрепляющих организационные основы местного самоуправления)». По мере увеличения законодательства о местном самоуправлении, его возможной кодификации, с учетом иных рассмотренных выше факторов муниципальное право приобретает характер самостоятельной отрасли
в системе российского права.

Признание муниципального права в качестве правовой отрасли естественным образом порождает вопрос о месте данной отрасли в единой системе российского права, ее соотношении с другими, смежными отраслями. Чтоб ответить на эти вопросы, необходимо прежде всего уяснить особенности муниципального права как отрасли российского права.

Вторичный (комплексный) характер муниципального права

В основе данной его характеристики лежат особенности предмета : общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения.

Уже эта особенность муниципального права как комплексной отрасли во многом предопределяет ее место и роль в единой системе российского права. Муниципальное право не претендует на статус профилирующей, основной отрасли, к которой относятся конституционное, административное, гражданское, уголовное и некоторые другие отрасли. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом "за счет" других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Однако вторичный характер муниципального права отнюдь не означает его низведение до отрасли второстепенной. Напротив, комплексная природа муниципального права, получившая обоснование в специальной литературе , предопределяет важное и весьма своеобразное место данной отрасли в единой системе права, что ярко проявляется, в частности, и в следующей особенности муниципального права.

Заметим, однако, что такой подход по-прежнему вызывает дискуссии . В частности, как своего рода компромиссное высказывается предложение рассматривать муниципальное право в двух значениях – узком и широком, где муниципальное право в узком смысле – это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию публичной власти на местном уровне, а в широком смысле – объединение муниципального права, понимаемого в узком значении, с базовыми и локальными межотраслевыми институтами . При этом в текущих условиях муниципальное право предлагается понимать именно в узком смысле, в котором оно, по существу, оказывается подотраслью конституционного права, а в самостоятельную отрасль может превратиться лишь тогда, когда: а) спектр регулируемых муниципальным правом отношений станет шире рамок подотрасли; б) качественные отличия местного самоуправления от государственной власти найдут убедительное подтверждение не только в теории, но и на практике.

Однако, во-первых, "расширение рамок муниципального нрава как подотрасли" означает по существу муниципально-правовую экспансию – распространение муниципально-правового регулирования на общественные отношения, которые в настоящее время не относятся к предмету муниципального права (и, очевидно, регулируются иными отраслями права), что уже сомнительно с точки зрения принципов отраслевой структуризации национальной правовой системы. Кроме того, остается неясным, как расширение предмета регулирования муниципального права за счет немуниципальных отношений позволит консолидировать его в качестве самостоятельной отрасли права. Во-вторых, если исходить из того, что только практика может решить судьбу правового массива как отрасли права, то придется признать, что не только муниципальное право, но и право вообще является неким "заложником" социальной практики, полностью от нее зависимо и не способно оказывать на реальность эффективное организующее воздействие. Это неверно. Муниципальное право и муниципальная практика тесно взаимосвязаны, имея в виду, что муниципально-правовые нормы являются всеобщими и общеобязательными, не могут не исполняться без выхода за пределы правового поля, в плоскость правонарушения. Соответственно, логическая и формально-юридическая организация правового массива, его последовательное научно-теоретическое и законодательное разграничение с другими правовыми явлениями имеет для становления правовой отрасли не меньшее значение, чем юридическая практика.

В этом плане следует учитывать, что понимание муниципального права как отрасли находит подтверждение не только в теории, но и на уровне актов федеральных органов государственной власти. В частности, соответствующая характеристика муниципального права прямо признается в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (подп, "и" п. 3 разд. III), утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370, согласно которым решение задачи по обеспечению государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечению соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства РФ о местном самоуправлении и исполнения нормативных правовых актов органов местного самоуправления предполагает, среди прочего, формирование муниципального права как комплексной отрасли права и выработку стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления.

Это означает, что многие правовые нормы муниципального права и даже институты изначально имеют не муниципальноправовую, а иную отраслевую принадлежность. Поэтому соответствующие нормы как бы "раздваиваются" между муниципальным правом, с одной стороны, и конституционным, административным, финансовым, гражданским правом и другими отраслями, откуда они "перекочевали" в комплексную отрасль муниципального права, – с другой. Но это не влияет на юридическую природу соответствующих предписаний как муниципально-правовых норм. При этом следует учитывать, что муниципально-правовое содержание соответствующих комплексных норм и институтов (как, например, института муниципальной собственности, который имеет прямое закрепление в ст. 215 и других статьях ГК РФ, а не только в специальных источниках муниципального права) не умаляется их закреплением в нормативных правовых актах иной, не муниципально-правовой принадлежности. Напротив, в этих актах они закрепляются одновременно как нормы основной отрасли (например, гражданского права) и как нормы комплексной отрасли муниципального права.

Этим предопределяется и их юридическая сила в системе межотраслевых и иерархических связей. В силу коллизионного правила, закрепленного в п. 2 ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ, содержащиеся в нем нормативные положения обладают приоритетом в соотношении с другими законами, затрагивающими вопросы местного самоуправления. Тем самым на формально-юридическом уровне обеспечивается отраслевая целостность, однородность, идентичность муниципального права.

  • См., например: Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): дис. ... д-ра юрид, наук. Екатеринбург, 1998; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 12; Муниципальное право России / отв. ред. С. А. Авакьян. С. 3–5; Муниципальное право Российской Федерации: учебник / под ред. А. В. Колесникова. М.: Дашков и К°; IPR MEDIA, 2011. С. 8–11; Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право России. С. 12–23; Пешин Н. Л. Конституционные основы местного самоуправления // Конституционное законодательство России. М., 1999. С. 261–282.
  • См., например: Баранчиков В. Λ. Муниципальное право. М., 2000. С. 75–83; Васильев В. И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008. С. 9–26.
  • См.: Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 11–19.

Предмет правового регулирования муниципального права, как и любой другой отрасли права, отвечает на вопросы, что, какие именно отношения регулируются этой отраслью. Ее предмет не может совпадать с предметом другой отрасли. Каждая отрасль права имеет свойственный только ей одной предмет, которым определяется ее самостоятельность и от которого зависят своеобразие и особенности правового регулирования ею общественных отношений. Практически самостоятельность и особенность отрасли права выражается в неприменимости к предмету ее регулирования норм других отраслей права См.: Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. - М., 1967. - Вып. 11. - С. 18.. Конечно, не следует закрывать глаза на реальность, которая определяет возможность вхождения в предмет одной отрасли права норм другой отрасли. «Стерильных» отраслей права не бывает. Только эта возможность на деле используется в определенную меру, поскольку в ином случае будет размываться одна из важнейших категорий права, заключающаяся в системном структурировании правового пространства.

В случае с муниципальным правом можно признать наличие в данной отрасли права норм другой конкретной отрасли права. Однако это далеко не одно и то же, что и весьма значительное «совпадение», о котором говорилось выше. Речь идет конкретно о соотношении предмета муниципального и конституционного права. Как известно, являясь ведущей отраслью права, конституционное право представляет собой фундамент для всей правовой системы, в том числе и для муниципального права. Конституция РФ содержит нормы-принципы, заключающие в себе главные характеристики местного самоуправления, которые составляют «статический» правовой образ местного самоуправления. Эти характеристики, будучи нормами конституционного права, входят и в предмет муниципального права, многие из них раскрываются и детализируются именно в муниципальном праве. Вместе с тем, - так сложилось исторически - некоторые нормы-принципы, определяющие важнейшие параметры муниципального права, одновременно входят и в состав других отраслей права, и именно этими отраслями конкретизируются и развиваются. В самом деле, трудно представить себе местное самоуправление без муниципальной собственности или без самостоятельного утверждения и исполнения местного бюджета. И эти институты закрепляются вслед за Конституцией муниципальным правом, определяя экономический каркас местного самоуправления. Но подробно регулируют и опосредствуют общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью и местными бюджетами, гражданское и финансово-бюджетное право. То же и с другими отраслями права, некоторые из которых, как, например, избирательное право, по крайней мере предположительно, отраслью права в общепринятом смысле не является, а представляет собой относительно самостоятельную подотрасль конституционного права.

Вообще место муниципального права в общей системе российского права можно существенно прояснить, если анализ соотношения муниципального и других отраслей права перенести в плоскость соотношения муниципального законодательства и других отраслей законодательства, памятуя, что отрасль законодательства и отрасль права - разные правовые феномены. «Если отрасль права, - отмечает М.И. Байтин, - это элемент системы права, представляющий собой основанную на единых принципах и функциях подсистему правовых норм, которые с использованием свойственных им специфических юридических способов и средств регулируют определенную широкую сферу общественных отношений, то отрасль законодательства - это форма выражения во вне существования в правовой системе отрасли права, сложного отраслевого или комплексного правового института, образованная и функционирующая в соответствии с определенным направлением деятельности государства Байтин М.И. Сущность права. - М.Закон и право, 2005. - С. 388.. Или, добавим от себя, местного самоуправления.

Вот в отношении законодательных актов вполне можно говорить об их комплексности, имея в виду включение в акты муниципального законодательства - а таковыми можно называть законодательные акты, по преимуществу состоящие из норм муниципального права - норм других отраслей права, и введение в законодательные акты других отраслей права норм муниципального права. Это вполне естественный и широко применяемый прием, имеющий целью в одном документе урегулировать разные по своей «правовой окраске» отношения, поскольку такой путь оказывается наиболее простым с учетом целей, ставящихся законодателем.

Задача «формирования муниципального права как комплексной отрасли права» ставилась в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. № 1370 Указ президента РФ Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: от 15 октября 1999 г. № 1370 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5011.. Эта задача вряд ли решаема, если исходить из сложившегося не только в доктрине, но и на практике понятия отрасли. По-видимому, «Основные положения» подразумевали создание комплекса законодательных актов о местном самоуправлении. Задача формирования «комплексной отрасли права» решается не административным путем, а путем издания законов, посвященных проблемам местного самоуправления, а также межотраслевых актов, соединяющих нормы разных, включая муниципальное, отраслей права.

Так сейчас и происходит: издается все больше актов, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, определяющие систему «собственно» муниципального права. При этом в актах «по преимуществу» муниципального права содержатся нормы других отраслей права, а в актах других отраслей права наличествуют нормы муниципального права в «собственном» содержании его предмета.

Возьмем, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ФЗ РФ Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации: от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.. Это, конечно, акт муниципального права. Большая его часть регулирует статусные вопросы местного самоуправления. Здесь есть нормы, определяющие общественные отношения, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, его территориальной организации, порядка наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями, форм муниципальной прямой демократии, органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов и др. Вместе с тем здесь наличествует глава 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права.

Можно понять замысел законодателя, включившего в Федеральный закон № 131-ФЗ финансово-бюджетную составляющую муниципальной реформы - реальное местное самоуправление невозможно, если оно не обеспечено с финансовой стороны. Но, попав в закон о местном самоуправлении, нормы о местных бюджетах и межбюджетных отношениях не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. Принятый вскоре Федеральный закон о поправках в Бюджетный кодекс РФ «вернул себе» многие нормы Федерального закона № 131-ФЗ, развил их, снабдил процедурами исполнения. Так и должно было случиться. Ведь Федеральный закон № 131-ФЗ по всем правилам законодательной техники, определяя нормы бюджетного законодательства, снабдил их отсылками к Бюджетному кодексу РФ, следуя правилу, согласно которому смежные правовые институты, создаваемые на стыке двух отраслей законодательства, относящихся к разным отраслям права, координируются именно таким путем.

Не случайно в процессе применения Федерального закона № 131-ФЗ как государственные, так и муниципальные органы ориентируются прежде всего на Бюджетный кодекс РФ, к которому отсылает Федеральный закон № 131-ФЗ, и мало вспоминают о бюджетных нормах самого этого закона. Вся дискуссия, развернувшаяся сейчас в связи с нехваткой средств на осуществление полномочий органов местного самоуправления, ведется вокруг изменения именно Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а не Федерального закона № 131-ФЗ.

Местный бюджет - это, конечно, институт муниципального права, но реализуется он средствами другой отрасли права - финансово-бюджетной. Включая его в муниципальное право, мы не только должны были бы согласиться с разрушением сложившейся общей системы права, но и намного и неоправданно расширить предмет муниципального права, поскольку в него надо было бы включить нормы бюджетного законодательства, касающиеся местных бюджетов со всеми сопровождающими их инструкциями, методиками и другими рабочими документами, а также общие принципы и нормы бюджетного законодательства, без которых невозможно правильное понимание и применение частных норм данной отрасли законодательства и соответствующей ей отрасли права.

То же самое с гражданским правом. Муниципальная собственность - важнейший институт местного самоуправления. Но считать на этом основании, как это делают некоторые авторы, Гражданский кодекс РФ источником муниципального права - значит смешивать в одну «комплексную» кучу совершенно разные правовые категории. Объекты муниципальной собственности составляют имущественную основу местного самоуправления, но обращение с ними происходит по нормам как муниципального, так и гражданского права. Причем когда речь идет об использовании муниципального имущества в гражданском обороте, применяются нормы гражданского права в чистом виде. Им не нужно при этом становиться структурно-отраслевыми элементами муниципального права. Они действуют в своем собственном первичном качестве, обеспечивая в нужных случаях субъекты публичного права, каковыми являются органы местного самоуправления, средствами и методами частного права.

Нельзя отрицать, что существование на практике многочисленных законодательных межотраслевых институтов объективно обусловлено задачами практики. Федеральный закон № 131-ФЗ, ставя цель «всеохватного» определения путей муниципальной реформы, естественно, включает в себя нормы гражданского права. Одни из норм Закона являются простым воспроизведением норм ГК РФ, другие их уточняют и конкретизируют. Кроме того, Закон предусматривает действие сложных правовых институтов, в которых проявляется взаимосвязь муниципального и гражданского законодательства, предопределенная функциональным единством этих институтов, тесной объективной взаимосвязью воплощенных в них общественных отношений.

Федеральный закон № 131-ФЗ существенно изменил возможности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях. С одной стороны, он расширил эти возможности. В частности, в ч. 4 ст. 51 Закона установлено, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных; в ч. 4 ст. 8 определено, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, другими федеральными законами.

Иными словами говоря, способы обращения с муниципальным имуществом стали значительно разнообразнее, муниципалитеты получили свободу в использовании объектов своей собственности для решения вопросов местного значения, усилились их позиции в гражданско-правовой сфере. Однако предмет муниципального права как отрасли права, регулирующей организацию местного самоуправления, не изменился. Просто расширилось «обслуживание» муниципальной власти другой отраслью права гражданского.

Далеко не все хозяйственно-экономические отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, можно считать муниципально-правовыми. Даже в тех случаях, когда закон предусматривает издание нормативных муниципальных актов по вопросам, регулируемым в значительной мере гражданским правом. Это касается, например, категории приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ), привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64 того же закона) и др. Здесь надо иметь в виду, что органы местного самоуправления своими нормативными актами не могут что-либо изменить, уточнить, исправить в гражданско-правовых установлениях, они могут их воспроизвести, конкретизировать в той мере, в которой это дозволено законом, дополнить нормами властно-директивного характера, обеспечивающими режим, установленный законом. Но не более того. Поэтому в содержании таких нормативных правовых актов, хотя они и являются по форме и субъекту их издания муниципальными, следует выделять нормы гражданского и муниципального права.

Кроме всего прочего, не будем забывать, что местное самоуправление является публичной властью, поэтому его право на участие в хозяйственной деятельности реализуется с ограничениями, учитывающими природу публичной власти. Содержание этого права определяется социальной ролью местного самоуправления - решением вопросов местного значения. Как публично-правовые субъекты муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, специфику которой еще предстоит урегулировать в должной степени федеральным законодательством. Поэтому разграничение норм гражданского и муниципального права в одних и тех же нормативных актах - задача непростая. Тем не менее, выделяя предмет собственно муниципального права, решать ее можно и нужно.

Надо признать, что вопрос об отнесении норм о порядке муниципальных выборов к муниципальному праву достаточно спорен. Слишком близка материя этих выборов к предмету муниципального права «в собственном смысле», поскольку связана с формированием органов местного самоуправления. И все же в интересах стройности и ясности общей системы права и четкости разделения различных предметов правового регулирования стоит отнести выборы муниципалитетов к избирательному праву, как оно сложилось и развивается на практике.

«Собственное» содержание муниципального права складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти (пример - Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»ФЗ РФ О государственной регистрации уставов муниципальных образований: от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ (с изм. и доп. от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 30 (часть I). - Ст. 3108. , сами эти уставы), и нормативных актов, где нормы муниципального права составляют часть документа.

Примером может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ РФ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.. Этот закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с компетенционной частью статуса их органов. Конечно, можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Но законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет.

То же самое с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Этот акт регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции. Предмет регулирования Кодекса близок к предмету муниципального права, но отнюдь не сливается с ним. Вместе с тем текст документа содержит ряд норм, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Более того, в Федеральном законе «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» ФЗ РФ О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации: от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ (с изм. и доп. от 22 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 17. содержится ряд правил, уточняющих Федеральный закон № 131-ФЗ, а также нормы Земельного кодекса, имеющие прямое отношение к полномочиям органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для жилищного строительства.

Немало действует и других федеральных законов, не относящихся к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную отрасль муниципального права. Не будем при этом забывать о законодательстве субъектов Федерации и существенно развивающемся правовом творчестве самих органов местного самоуправления. Поэтому не нужно никаких заимствований из других отраслей права для формирования достаточно искусственной межотраслевой «вторичной» в значительной мере отрасли права.