Органы государственной власти не подменяют. Основания и методика проведения прокурорских проверок исполнения законов на предприятиях
В соответствии со ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом общего надзора является:
1) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, и соблюдение прав и свобод человека и гражданина:
Федеральными министерствами, государственными комитетами, службами.
Органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
Органами местного самоуправления;
Органами военного управления;
Органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
2) соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеназванными органами и должностными лицами.
Пределы.
Это все направления деятельности поднадзорных объектов, которые входят в общий надзор за исключением:
дознания и следствия.
Принудительные меры мед. хар-ра.
Исполнение наказаний.
Прокуратуре не поднадзорны:
Президент
Фед собрание
Прав-во Рф
Граждане
1) при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
2) не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций;
3) проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
3. Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора
1) рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушениях прав человека;
2) разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод;
3) принятие мер по предупреждению нарушений прав гражданина, привлечению к ответственности.
4) по предъявлению служебного удостоверения беспрепятственный вход на территорию поднадзорных объектов, доступ к их документам и материалам, проверка исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
5) право требования представления необходимых документов, материалов;
6) выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
7)проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
8) право вызова должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;
9) прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
19-21 .Средства реагирования прокурора при выявлении нарушений закона реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых в соответствии с Законом о прокуратуре являютсяпротесты, представления и постановления и предостережения.
В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.
Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствии с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа - на ближайшей сессии.
Если протест не рассмотрен в течение 10 дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд о признании правового акта недействительным.
Представление – вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит обязательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, о результатах также сообщается прокурору в письменной форме. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ (ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Постановление .
Прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, если возникают обстоятельства, на основании которых необходимо привлечение виновных лиц. В случае если имеются достаточные основания о квалификации преступления, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела. Прокурор также выносит мотивированное постановление об освобождении изпод стражи лица, арестованного в административном порядке незамедлительно, если данное лицо было арестовано без достаточных на то оснований.
Объявление предостережения о недопустимости нарушения закона.
Направляется прокурором или его заместителем в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам. Руководители организаций, не исполнившие требования, изложенные в предостережении, могут быть привлечены к ответственности в установленном законе порядке (ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Прокуратура не вправе подменять в своей деятельности иные органы
Я обратился в прокуратуру с жалобой. С аналогичной жалобой обратился и в суд. Прокуратура отказывается от принятия мер прокурорского реагирования, ссылаясь на статью 21 Закона о прокуратуре, что органы прокуратуры не подменяют суды. Насколько правомерны тут действия прокуратуры?
Ответ:
В соответствии со ст.1 Закона РФ от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокураторе РФ" (с изменениями на 30 декабря 2001 года) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Согласно ст.21 Закона РФ "О прокураторе РФ" предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
В соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами. Таким образом, задачи судов в РФ состоят в отправлении правосудия, осуществляемого посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Таким образом, если задачей органов прокуратуры является надзор за исполнением законов, то задачей судов - отправление правосудия. Именно это и имеется в виду законодателем в п.2 ст.21 Закона РФ "О прокуратуре", где указано, что прокуратура не вправе подменять в своей деятельности иные органы.
С учетом сказанного ответ на Ваш вопрос во многом будет зависеть от того, с каким именно заявлением Вы обратились в органы прокуратору. К сожалению, из вопроса суть Вашего заявления не следует. Отметим тем не менее, что, если Вы не согласны с вынесенным по Вашему обращению органами прокураторы решением, Вы вправе обжаловать его в суд.
Смирнов А.Е.,
главный специалист ЗАО "Юридический центр
"Северо-Западный регион"
тел.324-66-75, тел/факс 176-78-64
Глава 9. О заданиях вышестоящих прокуратур.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. (ч. 2 ст. 21, Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации »)
Задания, поручения о проведении проверок, помимо негласного плана по АППГ есть суть плана работы районных прокуроров.
Районная прокуратура, как правило, проводит проверки по нескольким основаниям:
1.
Проверка запланирована самой районной прокуратурой.
2.
Проверка запланирована прокуратурой субъекта Федерации, которая направила на места задания о ее проведении;
3.
Проверка запланирована Генеральной прокуратурой Российской Федерации, которая направила поручение о ее проведении в прокуратуру субъекта Федерации, а та, в свою очередь, в прокуратуры районные.
Помимо вышеперечисленного проверки также проводятся по обращениям граждан, по сообщениям СМИ и прочим поводам, наиболее емкое название которому - анализ состояния законности на вверенном прокуратуре участке.
Проверка - дело творческое. Начинается проверка, как правило, с изучения нормативки, исполнение которой необходимо проверять и составления плана.
Как было уже упомянуто выше, при осуществлении надзора за исполнением законов прокуратура не подменяет иные государственные органы.
Например, осуществление проверок деятельности образовательных учреждений проводит Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Осуществление надзора в сфере транспорта - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, осуществление проверки исполнения законодательства о пожарной безопасности - соответствующие отделы надзорной деятельности МЧС России. И так далее… У всех есть свой контроллер, который понимает специфику поднадзорных предприятий и учреждений, подготовлен в нормативном смысле к проведению проверок своих поднадзорных органов.
По всей видимости, при создании всего этого бесчисленного количества служб и органов государственного контроля и надзора, законодатель исходил из того, что каждая крупная сфера общественно полезной деятельности, будь то транспорт, связь или образование требует регулярных проверок специально подготовленными в данной сфере людьми, которые смогут на равных поговорить с железнодорожниками о верхнем строении пути, с мореплавателями о швартовых концах, с авиаторами о закрылках.
При этом та же Федеральная служба по надзору в сфере транспорта делится на три крупных Федеральных агентства:
- Федеральное агентство морского и речного транспорта;
- Федеральное агентство железнодорожного транспорта;
- Федеральное агентство воздушного транспорта.
Агентства имеют управления в субъектах Федерации, управления имеют отделы в городах, отделы имеют линейные участки в поселках.
Аналогичная система построения органов государственного контроля и надзора применена и в прочих сферах.
Основания, периодичность и сроки проведения проверок органами контроля и надзора установлены соответствующими нормативными актами, в том числе, Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данным законом определены основания проведения органами контроля и надзора внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности. Основные полномочия по надзору за исполнением данного закона возложены на прокуратуру, которая согласовывает плановые и внеплановые проверки предпринимателей. Вместе с тем, сама прокуратура не руководствуется данным законом при осуществлении своих проверочных мероприятий (так как руководствуется, прежде всего, ФЗ «О прокуратуре РФ»), а в силу п. 3 ч. 2 ст. 10 закона сама может вносить требования в контрольный/надзорный орган о проведении проверки на основании поступивших в прокуратуру обращений и материалов.
Возвращаясь к первоначальной теме настоящей главы, возникает вопрос, является ли задание вышестоящей прокуратуры, в котором не указаны нарушения конкретных юридических лиц основанием для привлечения органов контроля к проверке и внесения требования о проведении проверки конкретного юридического лица? Думается, что вряд ли.
Вместе с тем, заданий о проведении проверок на самые разнообразные темы, начиная от защиты прав инвалидов заканчивая безопасностью мореплавания, прокурор ежемесячно получает целую пачку. Зачастую только сам текст задания мелким шрифтом написан на 10-15 страницах, стало быть, проверочных мероприятий по нему следует запланировать массу. Средняя продолжительность проверок по заданиям вышестоящих прокуратур колеблется в пределах месяца. Учитывая тот факт, что исполнителями по данным проверкам обычно становятся помощники прокуроров районных прокуратур, имеющие, как правило, статус молодых специалистов, то есть сотрудников, стаж работы в прокуратуре которых менее трех лет, нетрудно догадаться, насколько эффективными окажутся результаты проверки (под словом эффективными здесь следует понимать реальное устранение реальных нарушений, а не количество внесенных по результатам проверки мер реагирования). При этом только для того, чтобы составить план проверки требуется изучение большого перечня нормативных актов, регулирующих деятельность, являющуюся объектом проверки. Не стоит забывать, что изучение нормативки только начало. Стоит также определиться с участниками проверки - договориться с соответствующими контролирующими органами, направить запросы и т.д. и т.п. Аналогичные действия необходимо также провести и по другим проверкам, находящимся в производстве.
Возникает логичный вопрос: зачем эти проверки нужны Генералке? Чтобы подменить органами прокуратуры другие государственные органы, специально уполномоченные на осуществление контроля и надзора, имеющие достаточные знания для проведения проверки (в отличие от прокурора, кое-какие знания которого по той или иной специфической проверке возникают непосредственно перед ее проведением, а то и в ходе нее)? Или Генералка не видит возникающих противоречий с ФЗ «О защите прав юридических лиц…» когда районные прокуроры, следуя заданию Генералки, привлекают к проверке разного рода контролирующие органы, руками которых и проводят эти проверки, составляют административки, вносят представления и т.д. Зачем тогда вообще нужен этот закон, если юридические лица и индивидуальные предприниматели все равно не могут быть уверены, что в течение трех лет после проведения проверки их никто не будет вновь проверять? И не пора ли подумать о том, что деятельность современной прокуратуры не способствует улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации, а возможно, даже способствует снижению уровня доверия иностранных инвесторов, как и граждан России, впрочем?
08.08.2011 Генеральным прокурором Российской Федерации Чайкой Ю.Я. издано указание №236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций», которое озвучило официальную позицию Генеральной прокуратуры по указанным мной выше проблемам.
В числе прочего указание содержит следующие высказывания: «Исключить из практики случаи проведения проверок при отсутствии к тому оснований, подмены иных государственных органов, либо дублирования их функций».
И еще несколько фраз из того же документа: «Обратить внимание на недопустимость осуществления прокурорских полномочий по организации проверочных мероприятий в целях освобождения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от соблюдения регламентированного законодательством порядка проведения плановых и внеплановых проверок».
Что ж, звучит красиво. И правильно. Именно это и следует предпринять, чтобы обеспечить защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, учреждений и организаций. Одно только непонятно - задания прокуратуры субъекта Федерации или Генеральной прокуратуры - это основания к проверке или нет? Если да, то прокуроры будут вынуждены осуществлять полномочия по организации проверочных мероприятий с привлечением контролирующих органов, то есть прямым образом нарушать указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Кроме того, сам факт исполнения заданий прокуратуры субъекта Федерации или Генеральной прокуратуры, как правило, будет свидетельствовать о подмене иных государственных органов и осуществлении прокурорских полномочий по организации проверочных мероприятий в целях освобождения органов государственного контроля от соблюдения регламентированного законодательством порядка проведения плановых и внеплановых проверок, потому как большинство проверок без контролирующих органов не проведешь. Не станет же прокурор сам проверять исполнение законодательства о безопасности мореплавания, полетов, движения и эксплуатации железнодорожного транспорта… Прокурор, конечно, сверхчеловек, который знает все законы, подзаконные акты, инструкции и правила, причем в любой сфере общественных отношений, и контролирующие органы ему не к чему (что может быть проще проверки качества ремонта и содержания судовых механизмов или электротехники воздушного судна, не говоря уже о техническом состоянии котельных), но вот беда - суды могут не принять акты проверок прокурора, где он без специалистов делает вывод о неудовлетворительном техническом состоянии того или иного механизма.
Что же делать? Как приоритеты расставить? Может задания всех вышестоящих прокуратур игнорировать, для проведения которых требуется привлечение специалистов, либо прямо указано специалистов к проверке привлечь? Вот, мол, указание имеется. Самого Генерального прокурора Российской Федерации! А как быть, если от Генерального прокурора задание поступит..?
Для наглядности перечислю только некоторые из заданий Дальневосточной транспортной прокуратуры, исполненные Ванинской транспортной прокуратурой (и другими транспортными прокуратурами, являющимися структурными подразделениями ДВТП), для исполнения которых было прямо указано привлечь к проверочным мероприятиям специалистов государственных органов контроля:
- Поручение Дальневосточной транспортной прокуратуры от 11.02.2011 № 7-11/1-48-11 о проведении проверки исполнения законодательства при аккредитации и сертификации в гражданской авиации (в соответствии с п. 11 плана работы Дальневосточной транспортной прокуратуры):
«Данную проверку необходимо провести с привлечением специалистов и выходом в проверяемые территориальные управления Росавиации и организации».
- Задание Дальневосточной транспортной прокуратуры от 14.02.2011 №7-6/11 о
проведении проверки исполнения законодательства о безопасности движения при эксплуатации, производстве ремонта и технического обслуживания локомотивов в локомотивных эксплуатационных и ремонтных депо, обратив особое внимание на поставку и установку контрафактных узлов и агрегатов (в соответствии с п. 7 плана работы Дальневосточной транспортной прокуратуры на 1-ое полугодие 2011 года): «К участию в названной проверке надлежит привлечь специалистов Госжелдорнадзора, Госпожнадзора, аппаратов главных ревизоров регионов дороги».
- Задание Дальневосточной транспортной прокуратуры от 08.04.2011 №7-6/11 о проведении проверки исполнения законодательства об охране труда и технике безопасности на предприятиях железнодорожного транспорта (в соответствии с п. 20 плана работы Дальневосточной транспортной прокуратуры на 1-ое полугодие 2011 года): «
К проведению проверки необходимо привлечь специалистов государственной инспекции по труду в субъектах Российской Федерации».
- Поручение Дальневосточной транспортной прокуратуры от 14.06.2011 №7-6/1-298-11 о проведении проверки исполнения санитарного законодательства (в соответствии с поручением Генеральной прокуратуры Российской Федерации о проведении проверки исполнения ветеринарного законодательства в свиноводческих хозяйствах): «…
необходимо организовать с привлечением специалистов территориальных органов Россельхознадзора и уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также ведомственных ветеринарных служб проверки исполнения ветеринарного законодательств по перечню вопросов, изложенных в поручении Генеральной прокуратуры Российской Федерации».
- Задание Дальневосточной транспортной прокуратуры от 02.08.2011 №7-6/1-379-11 о проведении проверки исполнения законодательства в сфере охраны окружающей среды при добыче, транспортировке и переработке углеводородного сырья (в соответствии с п. 13 плана работы Дальневосточной транспортной прокуратуры на основании задания Генеральной прокуратуры Российской Федерации): «
К проведению проверки необходимо привлечь специалистов территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору».
- Задание Дальневосточной транспортной прокуратуры от 03.08.2011 №7-6/1-377-11 о проверке соблюдения законодательства о социальной защите инвалидов, в том числе, детей инвалидов (в соответствии с п. 11 плана работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации на второе полугодие 2011 года, п. 12 плана работы Дальневосточной транспортной прокуратуры на второе полугодие 2011 года): «К проверке следует привлечь специалистов территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности».
- Задание Дальневосточной транспортной прокуратуры от 23.08.2011 №7-6/11 о проведении проверки исполнения законодательства о безопасности судоходства и мореплавания (в соответствии с п. 9 плана работы Дальневосточной транспортной прокуратуры на 2-ое полугодие 2011 года): «…вам поручается с привлечением специалистов контролирующих органов на водном транспорте провести проверку исполнения поднадзорными органами, учреждениями и организациями транспорта законодательства о безопасности судоходства и мореплавания».
Ну, думаю, хватит. Само собой приведенный список далеко не полный. Можно и дальше цитировать. А уж если еще учесть задания, где хоть и не указано прямо, но предполагается привлечение специалистов органов государственного контроля, то список проверок будет и вовсе бесконечный. Посему и возникает обоснованное удивление при прочтении указания Генерального прокурора Российской Федерации об исключении фактов подмены иных государственных органов, либо дублирования их функций… Уж Генеральному прокурору Российской Федерации стыдно не знать, что каждая прокуратура субъекта Российской Федерации, каждая специализированная прокуратура, приравненная к прокуратуре субъекта Российской Федерации, каждый год, за две недели до окончания года, издает план работы на будущий период, в котором, «на основании проведенного анализа», планирует массу проверок с привлечением множества контрольных и надзорных органов.
Не устраивает такое положение вещей Генерального прокурора Российской Федерации, считает Генеральный прокурор Российской Федерации такое положение вещей неверным и не соответствующим закону - следует порочную практику решительным образом прекратить, а подчиненные прокуроры с достойным подчиненного рвением порочную практику ликвидируют, прекратят, уничтожат, предадут забвению, будто и не было ее никогда. Вместо этого Генеральный прокурор издает декларативное указание, без изменения самой сути работы подчиненных прокуратур. Более того - сам задания и поручения об исполнении плановых проверок прокурорам шлет и требует привлечения к проверкам специалистов контролирующих органов.
Помимо того, что масса проводимых прокурорами проверок негативным образом влияет на работу органов и учреждений, субъектов предпринимательской деятельности, плановые проверки прокуратур напрочь рушат организацию работы контролирующих органов.
Каждый контролирующий орган имеет свои планы проведения проверочных мероприятий. Все запланированные проверки санкционированы соответствующим надзирающим прокурором по дате, времени и срокам проверки. Все идет своим чередом, запланированные проверки проводятся в соответствии с планом, и тут, вдруг, запрос из прокуратуры о выделении специалиста для проведения проверки. Ну, запрос да запрос, ничего страшного. На следующий день - еще один запрос. В конце следующего дня - еще 10 запросов. Все - от транспортных прокуроров Дальневосточной транспортной прокуратуры. Магаданская транспортная, Камчатская, Сахалинская, Ванинская, Нерюнгринская, Приморская, Тындинская, Хабаровская, Комсомольская-на-Амуре, Находкинская, Николаевская-на-Амуре, Биробиджанская… И в каждом запросе одни и те же даты проверок… Где же столько специалистов взять? Да и затраты на командировки не запланированы заранее… Это с Москвой созваниваться срочно надо, а прокуроры звонят, настаивают, требуют, грозятся…
Каждая плановая проверка органов прокуратуры, помимо отнимания массы сил и времени, характеризуется также значительными затратами на ее проведение. Специалисты государственных контролирующих органов летают на самолетах к месту прокурорской проверки, ездят на поездах, им оплачиваются суточные расходы и расходы по проживанию в гостиницах. Особой заинтересованности у специалистов в проведении качественной проверки мало когда встретишь. Да и откуда бы ей взяться? Специалиста оторвали от его повседневных обязанностей, на работе копятся дела, которые кроме него никто решать не станет, а тут прокуратура в очередной раз решила проверить сферу, в которой она ничего не понимает. Результат плановых проверок - несколько десятков представлений, административок, предостережений, суть которых - наспех выявленные контролирующими органами нарушения законодательства.
Это я привел пример проведения плановых проверок специализированной Дальневосточной транспортной прокуратурой, но не будем забывать, что прокуратур в нашей стране много. Даже больше чем нужно. И у всех прокуратур планы, проверки, задания, поручения. И всем нужны специалисты контролирующих органов. И все их зовут. Самолетами, поездами… Размещают в гостиницах… А государство платит и платит. Еще одно подтверждение чрезвычайного богатства нашей необъятной родины!
Подобное мнение членов Совета Федерации хотя и не лишено оснований, однако многолетний опыт прокурорского надзора за исполнением законов показывает, что подмена эта обусловлена не столько дефектом законодательного регулирования, сколько недостатками организации самого этого надзора и отсутствием чётких критериев отграничения подмены от обоснованного проведения проверки исполнения законов.
Конституционный Суд РФ в связи с этим в постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П указал, что для проведения прокурорской проверки исполнения законов недостаточно только наличия информации о нарушении закона, допущенном проверяемым субъектом правоотношений, а должен ещё присутствовать такой фактор, как невозможность правовой квалификации нарушения путём взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью этого субъекта правоотношений. Такую позицию Конституционного Суда РФ безусловно можно рассматривать в качестве критерия отграничения обоснованного вмешательства прокурора в правоотношения от подмены иных государственных органов.
Однако, как показывает опыт, этого критерия для признания обоснованности прокурорского вмешательства (обоснованности проведения прокурорской проверки исполнения законов) оказывается недостаточно. Многочисленны выявляемые прокурорами факты бездействия органов государственного контроля, в связи с чем в целях защиты публичных интересов или защиты прав и свобод человека и гражданина прокуроры вынуждены вмешиваться в ту или иную сферу правоотношений и принимать меры прокурорского реагирования. Прокуроры вынуждены безотлагательно реагировать на нарушения законов при возникновении чрезвычайных и техногенных ситуаций независимо от вмешательства контролирующего органа. Такие случаи прокурорского вмешательства в правоотношения нельзя однозначно рассматривать как подмену контролирующих органов. Поэтому в качестве критерия разграничения подмены органами прокуратуры иных государственных органов и обоснованного прокурорского вмешательства (кроме указанного в упомянутом постановлении Конституционного Суда РФ) следует рассматривать также случаи: а) бездействия государственного органа, на которого возложен специальный государственный надзор (контроль) за деятельностью субъекта правоотношений, б) отсутствия такого органа в государстве вообще и в) чрезвычайных ситуаций. Причём в случае бездействия уполномоченного государственного органа прокурорской проверкой и мерами прокурорского реагирования должна быть охвачена и деятельность самого этого государственного органа в части его бездействия. А в случаях чрезвычайных ситуаций следует привлекать к прокурорской проверке исполнения законов представителей этих органов в качестве специалистов.
С учётом изложенного, по нашему мнению, прокурорские проверки исполнения законов необходимо проводить только на основании мотивированного письменного решения соответствующего прокурора или его заместителя. Мотивировка при этом должна включать все обстоятельства, указывающие на обоснованность и необходимость именно прокурорского вмешательства. Такое требование к мотивировке обусловливается не только опасностью подмены прокурором иных государственных органов, но и невозможностью прокурорским надзором физически охватить все правоотношения, в том числе относящиеся к сфере контроля специальных государственных органов, т.е. "объять необъятное". Установленный законом запрет подмены основывается на компенсаторном характере прокурорского воздействия в системе государственного механизма противодействия нарушениям закона, предполагает недопустимость сплошного охвата прокурорским надзором всех правоотношений, а также необходимость соблюдения принципа выборочности прокурорского вмешательства с учётом выделенных приоритетов.
В настоящее время в органах прокуратуры формируются производства по каждой прокурорской проверке исполнения законов, где сосредоточиваются различные документы: запросы, справки, в том числе и о результатах проверки, акты, копии документов, заключения специалистов, объяснения лиц, нарушивших закон, копии актов прокурорского реагирования и результаты их реализации, а также информация, на основании которой проведена проверка. Однако в этих материалах часто нет достаточной информации о мотивировке необходимости прокурорского вмешательства, в связи с чем невозможно сделать правильный вывод о том, допущена подмена или нет. Поэтому представляется целесообразным рекомендовать прокурорам составлять и подшивать в надзорное производство документ, содержащий такую мотивировку, и рассматривать его в качестве внутреннего документа, входящего в перечень обязательных документов надзорного производства. В качестве оптимальной формы такого документа можно было бы рассматривать постановление либо рапорт с соответствующей резолюцией. А при оценке качества надзора за исполнением законов учитывать в каждом случае факт наличия-отсутствия признаков подмены.
1. Предметом надзора являются:
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.
2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.
3. Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.
В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.
Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
4. Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.
5. Срок проведения проверки в отношении органа (организации), осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации).
6. Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:
при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки;
если действия (бездействие) проверяемого органа (организации), препятствующие проведению указанной проверки, приводят к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;
в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения.
7. Общий срок приостановлений прокурором или его заместителем проведения проверки не может превышать шесть месяцев. В случае невозможности в течение данных шести месяцев завершить указанные в пункте 6 настоящей статьи мероприятия либо получить необходимые информацию, документы и материалы или их копии срок приостановления проверки может быть продлен по решению Генерального прокурора Российской Федерации или уполномоченного им заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, но не более чем на шесть месяцев.
8. Проведение проверки возобновляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований, установленных пунктом 6 настоящей статьи.
9. В срок проведения проверки не включается срок:
на который указанная проверка была приостановлена;
между датой окончания сроков для представления необходимых информации, документов и материалов или их копий, установленных абзацем первым пункта 2 и пунктом 2.1 статьи 6 настоящего Федерального закона, и датой их представления;
установленный абзацем вторым пункта 2 статьи 6 настоящего Федерального закона.
10. В случае приостановления проверки документы и материалы, изъятые у проверяемого органа (организации), возвращаются проверяемому органу (организации), за исключением случаев, если указанные документы и материалы необходимы:
для решения вопроса об уголовном преследовании;
для проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз, результаты проведения которых могут повлиять на выводы проводимой проверки.
11. Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемого органа (организации) уведомляется о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение двух дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки.
12. Проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, допускается в следующих исключительных случаях:
по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;
по истечении установленного статьей 24 настоящего Федерального закона срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.
13. К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.
14. Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).
15. Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке.
